工程建设相关法律制度
一、《城市规划法》的基本概念
（一）城市的定义
城市是具有一定人口规模，并以非农业人口为主的居民集居地，是聚落的一种特殊形态。城市是人类文明进步的标志，也是一个国家或地区的政治、经济、文化与科学技术中心。在通常意义上讲，城市是人口稠密，具有生产、生活和行政管理等功能的区域，一般包括了住宅区、工业区和商业区。城市的行政管辖功能可能涉及较其本身更为广泛的区域。
城市规划法中所称的城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。与社会上通常所说的“城市”相比，它多了建制镇，也就是说，建制镇的建设发展也必须遵守城市规划法的要求，城市规划法中根据市区和近郊区非农业人口的数量，将城市分为大、中、小三级。其中人口在50万人以上的为大城市，20万人以上的为中等城市，不满20万人的为小城市。
（二）城市规划区
城市规划是指城市人民政府为实现一定时期内本市的经济和社会发展目标，实现对依法确定的城市性质、规模和发展方向，城市土地的合理利用，城市的空间布局和城市设施的科学配置等进行综合部署和统一规划。
国内外的实践证明，要把城市建设管理好，首先就必须规划好。可以说，城市规划是城市建设和管理的基本依据。制定一个科学合理的规划并切实保证它的实施，是综合发挥城市经济效益、社会效益和环境效益，实现城市经济和社会发展目标的重要保证之一。
城市规划区是城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
城市规划经法定程序批准生效后，即具有法律效力，城市规划区内的任何土地利用及各项建设活动，都必须符合城市规划设计，满足城市规划的要求，使生效的城市规划得以实现。城市规划是各项建设活动的准则，《城市规划法》规定：“在工程建设的各个阶段，建设单位必须向城市规划管理部门申请选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等文件后，方可进行有关的建设活动。”
（三）城市规划的种类
（1）总体规划。城市总体规划包括：城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署原则，确定城镇布局、综合交通系统和河湖绿地系统，确定分步实施的目标、途径和发展程序。
（2）分区规划。《城市规划法》规定，大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，在总体规划基础上，可以编制分区规划。分区规划实际上就是总体规划在分区范围内的进一步深化与补充。
（3）详细规划。详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，对城市近期建设区域内各项建设作出的具体规划。包括：规划地段各项建设的具体用地范围、建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划等。详细规划又可分为控制性详细规划和修建性详细规划：①控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，进一步深化总体规划或分区规划的规划意图，为有效地控制用地和实施规划管理而编制的详细规划。②修建性详细规划一般应在控制性详细规划确定的规划设计条件下编制。修建性详细规划直接对建设项目和周围环境进行具体的安排和设计，主要确定各类建筑、各项基础工程设施、公共服务设施的具体配置，并根据建筑和绿化的空间布局进行环境景观设计，为各类建筑工程的初步设计和施工图设计提供依据。
（四）城市规划的效力
城市规划依法批准后，由城市人民政府公布。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。
二、城市规划的编制与审批
（一）城市规划的编制组织
《城市规划法》规定，城市规划必须由该市人民政府负责组织编制；县级以上人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。
（二）城市规划的审批权限
《城市规划法》规定，我国的城市规划实行分级审批制，并具体规定了各级政府的审批权限：
（1）城市总体规划。其权限为：①直辖市的城市总体规划由国务院审批；②省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在100万人以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，先交省、自治区人民政府审查同意后，再报国务院审批；③其他设市的城市的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批；④县级人民政府所在镇的总体规划，属行政市管辖的，由市人民政府审批；属地区管辖的，由省、自治区人民政府审批；⑤其他建制镇的总体规划，由县级人民政府审批；⑥城市分区规划由该市人民政府审批。
上述各种城市总体规划在报请上级人民政府审批前，必须先经同级人民代表大会或其常务委员会审查、讨论并获通过。
（2）城市详细规划。其权限为：①没有编制分区规划的城市，其详细规划由该市人民政府审批或授权规划行政主管部门审批；②已编制有分区规划的城市，其详细规划，重要的由该市人民政府审批，其他的由该市政府的城市规划行政主管部门审批。
（3）城市规划的调整。当城市经济和社会发展的需要须对城市规划进行调整时，对总体规划进行的局部调整，可由城市人民政府批准，并报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意，再报原批准机关审批。
三、城市规划的实施
（一）城市规划实施的概念和方法
城市规划经法定程序批准生效后，即具有法律效力，城市规划区内的任何土地利用及各项建设活动，都必须符合城市规划，使生效的城市规划得以实现。
《城市规划法》规定了在工程建设的不同阶段，建设单位必须向城市规划管理部门申领选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等文件后，方可进行有关的建设活动的制度，从制度上保证了每项建设工程都必须接受城市规划管理部门的审核检查，从而保证城市规划的全面实施。
（二）选址意见书制度
1.选址意见书的概念
选址意见书是指建设工程（主要是新建的大、中型工业与民用项目）在立项过程中，由城市规划行政主管部门出具的该建设项目是否符合城市规划要求的意见书。
建设项目选址是城市规划实施的首要环节，也是建设用地和建设工程规划管理的前期工作。建设项目规划选址、定点的过程也是城市规划行政主管部门与计划行政主管部门、土地行政主管部门、其他行政主管部门和城市地方政府相联系、相协调的过程。城市规划行政主管部门在建设项目规划选址定点中，只有使建设项目既符合规划，又遵守法规和满足技术经济要求时，才能核发《建设项目选址意见书》。
2.需要申请选址的项目范围
除国有土地使用权出让、转让以外，下列建设项目应申请《建设项目选址意见书》：①新建、迁建单位需要使用土地的；②原址扩建需要使用本单位以外土地的；③需要改变本单位土地使用性质的。
对于原址改建且不改变土地使用性质的，建设单位不需要向城市规划管理部门申请选址意见书，但需要向城市规划行政主管部门申请改建项目的规划设计要求。
通过国有土地使用权出让、转让的项目，建设单位也不需要向城市规划管理部门申请选址意见书。
3.意见书的申请与审批程序
申请建设项目选址意见书的程序如下：
（1）凡计划在城市规划区内进行建设而需要编制设计任务书的，建设单位必须向当地市、区（县）人民政府城市规划行政主管部门提出选址申请。建设单位或者个人申请建设项目选址意见书，应当填报《建设项目选址申请表》，并按照规定附送有关文件、图纸。大、中型建设项目，应当事先委托具有相应资质的规划设计单位作出选址论证。
（2）建设单位填写建设项目选址申请表后，城市规划行政主管部门根据国家有关规定，应当在法定工作日40天内审批完毕。经审核同意的，发给建设项目选址意见书，并核定设计范围，提出规划设计要求；经审核不同意的，予以书面答复。
（3）按规定应由上级城市规划行政主管部门核发选址意见书的建设项目，市、区（县）城市规划行政主管部门应对建设单位的选址报告进行审核，并提出选址意见，报上级城市规划行政主管部门核发建设项目选址意见书。
建设单位在取得建设项目选址意见书后6个月内，建设项目可行性研究报告未获批准又未申请延期的，建设项目选址意见书即行失效。
4.选址意见书的内容
选址意见书一般包括以下两部分：
（1）建设项目基本情况。包括建设项目的名称、性质、用地及建设规模；供水、能源的需求量；运输方式与运输量；废水、废渣的排放方式和排放量等。
（2）建设项目选址意见。包括建设项目拟建地址与城市规划布局是否协调；与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划等是否衔接与协调；该建设项目对城市环境可能造成的环境污染；与城市生活居住及公共设施规划、城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划等是否协调。
5.选址意见书的核发权限
选址意见书按建设项目审批部门的不同，分别由各级规划行政主管部门核发：
（1）县人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由县人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书。
（2）地级、县级市人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由该市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书。
（3）直辖市、计划单列市人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由直辖市、计划单列市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书。
（4）省、自治区人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区人民政府城市主管部门核发选址意见书。
（5）中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书。
（6）国家审批的大、中型和限额以上的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，并报国务院城市规划行政主管部门备案。
（三）建设用地规划许可制度
1.建设用地规划许可证的概念
建设用地规划许可证是城市规划行政主管部门依据城市规划的要求和建设项目用地的实际需求，向提出用地申请的建设单位和个人核发的确定建设用地的位置、面积、界限的证件。
《城市规划法》规定：“建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。”
2.建设用地规划许可的内容
规划管理部门在审核建设用地规划时，主要审核以下内容：
（1）土地使用性质。土地使用性质的控制是保证城市规划布局合理的重要手段。
（2）核定土地开发强度。核定土地开发强度是通过核定建筑容积率和建筑密度两个指标来实现的，建筑容积率是控制城市土地使用强度和保证城市土地合理利用的最重要指标。容积率过低，会造成城市土地资源的浪费和经济效益的下降；容积率过高，会带来市政公用基础设施负荷过重、交通负荷过高、环境质量下降等负面影响，从而影响建设项目效能的发挥，城市的综合功能和集聚效应也会受到影响。建筑密度是建设项目建成后影响城市环境质量的重要指标。核定建筑密度可以保证建设项目能满足绿化、地面停车场地、消防车作业场地、人流集散空间和变电站、煤气调压站等配套设施用地的面积。建筑密度指标和建筑物的性质有密切的关系。对于居住建筑，为保证舒适的居住空间和良好的日照、通风、绿化等方面的要求，建筑密度一般要求较低。而办公、商业建筑等使用频率较高，为充分发挥土地的效益，建筑密度可以相对提高。另外，建筑密度的核定还必须考虑消防、卫生、绿化和配套设施等各方面的综合要求。
（3）确定建设用地位置与范围。建设单位应当预先向城市规划管理部门申请选址定点，只有根据规划要求，明确可以使用哪一块土地、土地的具体位置和范围，才具备申请用地和取得土地使用权的基本条件。
城市规划行政管理部门应当根据建设工程的性质、规模、使用要求和外部关系，综合研究其与周围环境的协调，现状条件的制约，地形和工程、水文地质状况，征用土地的具体条件，以及市政、交通、园林绿化、环境保护、日常通风、防洪、消防、人防、抗震等方面的技术要求，提出建设用地方案，具体确定建设用地的位置和范围，划出规划红线，并提供有关规划设计条件，作为进行总平面设计的重要依据。
（4）核定土地使用其他规划要求。规划管理部门还应当根据城市规划要求，核定建设场地规划道路、建筑间距，设置绿化隔离、建筑高度、建筑间距、保护性建筑等其他规划管理要求。
3.申请建设用地许可的范围
下列建设项目应申请《建设用地规划许可证》或《建设用地规划许可证（临时）》：
（1）新建、迁建单位需要使用土地的。
（2）原址扩建需要适用本单位以外土地的。
（3）需要改变本单位土地使用性质的。
（4）已签订《国有土地出让合同》的，领取《建设用地规划许可证》；经城市规划管理部门批准变更《国有土地使用权出让（转让）合同》中各项规划要求的，应申请更换《建设用地规划许可证》。
（5）因建设需要临时使用土地的。
建设单位在原址改建项目并且不改变项目性质的，不需要重新申请《建设用地规划许可证》。
4.建设用地规划许可证的核发程序
建设用地规划许可证的核发程序如下：
（1）建设用地申请。由建设单位或个人持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门提出用地申请。
（2）现场踏勘、征求意见。城市规划行政主管部门在受理申请后，应会同有关部门与建设单位一起到选址现场进行调查、踏勘。同时，还应征求环境保护、消防安全、文物保护、土地管理部门的意见。
（3）提供设计条件。在用地申请初审通过后，城市规划行政主管部门将向单位或个人提供建设用地选址与范围的红线图，并提出规划设计要求。
（4）审查总平面图、核定用地面积。建设单位根据城市规划行政主管部门的设计条件完成总平面图设计后，应将总平面图及其相关文件报送城市规划行政主管部门，以审查其用地性质、规模和布局方式、运输方式等是否符合城市规划的要求，是否符合合理用地、节约用地的原则，并根据城市规划设计用地定额指标和该地块具体情况，审核用地面积。
（5）核发《建设用地规划许可证》。经审查合格后，城市规划行政主管部门即向建设单位或个人核发《建设用地规划许可证》。
从核发建设用地规划程序可以看出，申请建设用地规划许可证需要先申请选址，委托工程设计单位设计总平面图，并将工程设计方案报送规划管理部门审查，确认是否符合规划设计要求。工程设计方案符合规划要求的，规划管理部门发给《建设工程规划设计方案批复》。
5.临时建设用地许可证
临时建设用地许可证是指由于建设工程施工、堆料或其他原因，需临时使用的土地。建设单位须持上级主管部门批准的申请临时用地文件，向城市规划行政主管部门提出临时用地申请，经审核批准后，可取得临时建设用地许可证，其有效期限一般不超过2年。《城市规划法》明确规定：“禁止在批准临时使用的土地上建设永久性的建筑物、构筑物和其他设施。”
（四）建设工程规划许可证及管理
1.建设工程规划许可证
建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门向建设单位或个人核发的确认其建设工程符合城市规划要求的证件。建设单位或个人持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划设计要求，核发建设工程规划许可证。
建设工程规划管理是城市规划实施规划管理过程中的重要环节，是落实城市总体规划、详细规划及城市设计的具体行政行为。取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。
2.建设工程规划许可的内容
（1）建筑物使用性质的控制。根据建筑工程规划的特点，建筑物的使用性质决定于该建筑用地的使用性质，在用地规划许可阶段，城市规划管理部门对土地使用性质已经做过审核，保证建筑物使用性质符合城市规划对土地使用性质的要求，也就是保证土地利用符合城市规划布局的要求。
（2）建筑容积率和建筑密度的控制。在工程规划许可管理阶段，需要依据规划要求对工程设计方案中的建筑容积率作进一步审核和精确计算。对于单项建筑工程、成片开发建筑工程、不同性质的建筑物，其容积率一般分开计算，分别核定。
城市规划管理部门审定建筑密度时，应确保基地内绿地面积、消防通道、停车场地、建筑间距等。
（3）建筑（层数）高度的控制。建筑高度的控制是核定建筑规划设计要求和审核建筑设计方案的一项重要内容，建筑高度应当按照已经批准的详细规划或者城市设计要求控制。在尚未编制详细规划或者城市设计的地区，建筑高度的核定应充分考虑视觉环境、文物保护和建筑保护、航空、微波通信、消防、抗震等制约因素。
（4）建筑间距的控制。建筑间距包括建筑物之间正面间距和侧面间距，应满足日照、交通、空间关系以及工程管线布置和施工等安全要求。
（5）建筑范围的控制。城市规划实施建筑间距应满足消防、卫生防疫、建筑范围等在核定的用地范围以内，并且建筑物、构筑物与用地范围控制线（包括建筑物、构筑物退让道路红线、用地红线、河道蓝线、铁路线、高压线等）应当保留一定的距离。
（6）绿地率的控制。绿地率是指建筑基地内的绿地面积占基地总面积的比例。控制绿地率是为了改善城市绿化环境质量。绿地包括集中绿地和分散在房前屋后、基地内道路两侧及建筑间距内的绿化面积，也包括用于美化环境的小块水面。成片开发的建设基地和面积较大的单项建筑工程应当集中设置绿地。
（7）道路交通的控制。建设基地出入口、停车场地的设备和交通组织应尽量减少对城市道路交通的影响，合理确定建设基地机动车、非机动车出入口方位，保持与交叉口有一定的距离，组织好行人、机动车、非机动车的交通，并按照规定设置停车泊位。
（8）基地标高的控制。建筑物的室外地面标高必须符合地区详细规划要求。没有编制详细规划的地区，可参考该地区的城市排水设施情况和附近道路、建筑物的现状确定标高，不得妨碍相邻地段的排水。
（9）建筑空间环境的控制。城市规划管理部门应当按照城市设计的要求或者与周围城市景观相协调的原则，对建筑物造型、立面、色彩进行审核，控制好城市景观。成片开发的建筑工程，应当审核环境设计。
（10）配套公共设施和无障碍设施的控制。在对居住区建设开发项目的规划管理中，要根据批准的详细规划和有关规定，对中小学、幼儿园及商业服务设施的用地指标进行审核，并考虑居住区内的人口增长和发展要求，留有一定的公共建筑和社区服务设施发展备用地，使其符合城市规划和有关规定，以保证居住小区的公共服务设施满足使用和发展的要求。不允许挤占配套公建用地。
对于办公、商业、文化娱乐等公共建筑的相关部位，应按照规定设置无障碍设施。规划管理部门在审查建筑工程设计方案时，应当审核其中的无障碍设计。
（11）综合其他相关专业管理部门的意见。城市建筑工程涉及相关的专业管理部门较多，在建筑工程规划许可管理阶段，城市规划管理部门应当征求消防、环保、卫生防疫、交通、绿化等部门的意见。
3.申请建设工程规划许可的项目范围
下列建设项目应当申请《建设工程规划许可证（建〔构〕筑物工程）》：①新建、改建、扩建的建筑工程；②文物保护单位和优秀近代建筑大修工程及改变原有外貌或者基本平面布局的装修工程；③需要变动主体承重结构的建筑大修工程；④沿道路或者在广场设置的城市雕塑工程。
4.建设工程规划许可证的核发程序
建设工程规划许可证的核发程序如下：
（1）领证申请。建设单位或个人应持设计任务书、建设用地规划许可证、土地使用权证等有关批准文件向城市规划行政主管部门提出核发建设工程规划许可证申请。
（2）初步审查。城市规划行政主管部门受理申请后，应对建设工程的性质、规模、布局等是否符合城市规定计划要求进行审查，并应征求环境保护、环境卫生、交通、通讯等部门及相关行政主管部门的意见。
（3）核发规划设计要点通知书。城市规划行政主管部门根据审查结果和工程所在地段详细规划的要求，向建设单位或个人核发规划设计要点通知书，提出规划设计要求。
（4）核发设计方案通知书。建设单位或个人根据规划设计要点通知书完成方案设计后，应将设计方案（应不少于2个）有关图纸、文件报送城市规划行政主管部门。城市规划行政主管部门在对各个方案的总平面布置、交通组织情况、工程周围环境关系和个体设计体量、层次、造型等进行审查比较，确定设计方案后，将核发设计方案通知书，并提出规划修改意见。
（5）核发建设工程规划许可证。建设单位或个人根据设计方案通知书的要求完成施工图设计后，应将注明勘察设计证号的总平面图，个体设计的平面图、立面图、剖面图、基础图、地下室平面图、地下室剖面图等施工图送城市规划行政主管部门审查。经审查批准后，将核发建设工程规划许可证。
5.建设工程审批后的管理
建设工程审核批准后，城市规划行政主管部门要加强监督检查工作，其具体的管理工作包括验线、现场检查和竣工验收工作。
（1）验线。建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求放线，并经城市规划行政主管部门验线后方可施工。
（2）现场检查。它是指城市规划管理工作人员进入有关单位或施工现场，了解建设工程的位置、施工等情况是否符合规划设计条件。在检查中，任何单位和个人都不得阻挠城市规划管理人员进入现场或者拒绝提供与规划有关的情况。城市规划行政管理人员有为被检查者保守技术秘密或者业务秘密的义务。
（3）竣工验收。竣工验收是工程项目建设程序中最后一个阶段。《城市规划法》规定：“城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。”
规划部门参加竣工验收，是对建设工程是否符合规划设计条件的要求进行最后把关，以保证城市规划区内各项建设符合城市规划。
城市规划区内的建设工程竣工验收以后，建设单位或个人应当在6个月内将竣工资料报送城市规划行政主管部门。
6.对部分建设行为的限制
在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。
任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。
在城市规划区内进行挖取砂石、土方等活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。
四、法律责任
《城市规划法》明确规定了违反城市规划应承担的法律责任。
（1）在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。
（2）在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或其他设施；影响城市规划，但尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以罚款。
（3）对未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设的有关责任人员，可由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。
（4）城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。