制度变迁可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡的变化。制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应。人类进行一切活动的主要动因之一来自于某种利益的需要，制度变迁活动也是如此。新制度经济学认为，行为主体需要在一定的制度下获得某种利益和好处，同时，任何一项制度的建立、运行和维护都需要花费一定的成本和费用。因此任何一项制度的变迁都不是任意发生的，需要在成本一效益分析的基础上进行权衡。当制度处于均衡状态时，该项制度的净收益将大于零，而且在可供选择的制度中净收益最大。在制度处于均衡状态时，现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或团体带来额外的收入。但是，制度均衡不是一种常态，而制度非均衡才是一种常态，因为人的需求是无止境地增长的，人们对于利益的最大化的追求也是无限度的。一旦制度处于非均衡状态时，行为主体对制度的不满足势必加大该项制度的运行和维护成本，制度的净收益也相应地减少，行为主体就会把不同制度的净收益进行比较，最后就会选择一项净收益较大的制度。
西方学者的上述观点可以给我们的启迪。
二、行政程序立法
由于我国目前尚没有对行政机关及其工作人员的公务行为从程序上进行制约的《行政程序法>，行政机关的行政行为任意性很强，公民的合法权益也常常受到侵害。
中国行政法学研究会、北京大学公法研究中心、全国人大法制工作委员会行政立法组组织各方专家学者，分别草拟了《行政程序法》草案。目前这部法律草案已移交给全国人大法制工作委员会正式启动立法程序。
自1989年以来，我国陆续出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《行政复议法》等一些重要法律法规，行政机关的行政行为因此受到司法审查。但从规范行政程序方面看，行政立法尚有不足。建设法治国家，首先就是行政机关要依法行政。而依法行政的一个基本要求，就在于行政行为应当遵守法定的程序。
三、行政决策听证
我国引进听证制度比较晚。1993年，广东省深圳市在全国率先实行价格审查制度，这是我国听证制度的雏形。据不完全统计，目前我国已经举行了200多次价格听证会。可以说，听证制度这个带有现代民主政治色彩的制度，正在走进中国普通百姓的生活，走人我国依法治国的实践中。实践证明，听证会的实行，给老百姓带来了很多实惠：2002年1月，广东省有关方面提出广东春运公路客运票价最高上浮幅度95%的方案，经过价格听证，最后调整为65%。
以公开促公正，听证制度这一价值目标合乎了法律的内涵。1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证程序”，规定行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。从此，“听证”进入了具体的执法活动中。1998年5月1日正式实施的《价格法》要求，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”。
此外，听证制度还走进了立法领域。2000年出台的《立法法》规定，起草法律、法规、规章时，要听取群众的意见，可以采用听证会、座谈会等方式。尽管立法听证还不是群众直接参与立法，但它为收集和吸纳全体公民立法智慧开辟了一条新的渠道。据不完全统计，最近几年，已有上海、广东、四川等约20个省、市、区召开了几十次立法听证会，取得了很好的效果。
四、行政诉讼面临的问题及对策
我国行政诉讼法的实施，体现了社会主义民主政治的精神和要求，行政执法和行政审判也实现了一个历史性的跨越。《中华人民共和国行政诉讼法》自1989年颁布1990年实施以来，发挥了促进行政法制的重要作用。但随着国家行政法制的发展，行政诉讼法的许多规定已不适应社会法制生活的需要，为此，法学界和有关方面均提出了修订行政诉讼法的建议。
近五年来，法院受理行政案件呈逐年上升的趋势，收案数量逐年增加，到2003年全国已连续3年超过10万件；案件类型呈多样化趋，涉及行政相对人社会生活方方面面。撤诉率居高不下，行政争议案件实际发生与向人民法院提起诉讼之比率很低，而且行政案件审结时的撤诉率也居高不下。有些地区撤诉率超过40%。群体性诉讼迅速增加，总体呈增长趋势。行政机关败诉率普遍偏高。
（一）当前我国行政诉讼存在的问题
一是实际发生的行政诉讼的案件在潜在的行政诉讼案件中只占很小部分，与行政机关实际处理的行政争议相比显得微不足道，从而大大降低了行政诉讼的功能发挥。
二是行政诉讼案件未进入实体审理和判决的比例偏高，行政机关消极应诉现象大量存在。一些行政机关刻意追求非诉化，消极防范相对人起诉的做法时有所见。某些行政机关在行政执法、行政诉讼各个环节上大量采取息讼措施，从现时一些行政机关在行政案件诉讼过程中采取的许多应诉措施的表面上或单个行为上看并不违法甚至是合法的，但行政机关无视相对人的诉权，背离行政诉讼保障公民、法人或其他组织合法权益这个根本目的，以表面合法的手段达到非法息讼之目的，其行为确实违背了行政诉讼立法的根本精神和价值取向。
三是行政诉讼的受案范围小。依目前行政诉讼法规定的行政诉讼的受案范围，主要限于公民法人的人身权、财产权方面的侵权。且限于具体行政行为。抽象行政行为不可以提起诉讼。公民法人的其他权利受到侵害也大都不能提起诉讼。
（二）主要对策
第一，进一步提升整个社会特别是行政机关的民主法治意识，尊重相对人的诉讼权利。虽然现在行政诉讼案件逐年上升，但是与行政机关实际处理的行政争议相比仍是微不足道，当前民众特别是广大农民仍然存在不敢告、不愿告、不会告的现象，对行政诉讼的顾虑仍未完全消除。要提高行政诉讼法律意识和社会法制环境，宣传法院权威和公信力，同存在大量行政争议的前提下究竟有多少行政争议最终形成行政诉讼密切相关，取决于行政审判具有多大的社会影响力，即社会公众对行政审判的认知程度。
行政审判要打开局面，大力宣传行政诉讼法的意义和目的，增强公众的法制观念和对行政诉讼的信心，提高人们依法保护自己合法权益的主动性。还要注意通过当地政府信访部门，多渠道拓宽案源，对政府无法解决的问题，告知当事人通过诉讼渠道解决。
第二，提高行政机关依法行政的自觉性，防止行政复议走过场。建立健全专门的行政执法机构，调整充实执法人员；加强对行政执法人员的政治教育和业务培训，提高行政执法人员依法行政的能力；重视行政复议，防止行政复议走过场，充分发挥行政复议这一民主制度的优越性。各级行政机关要自觉接受党委的领导和人大的监督，把依法治国方略落实到依法行政的行动上。
第三，充分认识行政诉讼的地位和作用，加强行政审判的独立性。依靠党委领导和人大支持，依法排除各种以言代法、以权代法和非法干预现象，确保司法公正。对涉及社会稳定的敏感案件，要与有关方面加强沟通、协调；遇有阻力，要取得党委、人大的支持，以排除干扰；对于干预行政审判的普遍性问题，及时向党委、人大反映，实现司法公正。贯彻以人为本、全面发展和平等保护三个重要理念，在行政审判工作中牢固树立并贯彻落实司法为民的要求，让老百姓敢打行政官司，打得起行政官司。创造良好的内部司法环境。各级法院领导要把行政审判摆到与其他审判同等重要的地位，关心和支持行政审判工作，提高行政审判人员审判职权。
第四，行政诉讼的功能的再定位。行政诉讼制度不仅是保障相对人权利的救济手段，还承担着维护公法秩序的重要功能。不应将行政诉讼功能仅仅单一定位于保障相对人权利，把诉权仅赋予了受影响的特定相对人，使公共利益受损时缺少启动主体，造成公共利益受损时无从救济的局面。这就有必要将行政诉讼制度的功能从保障公民权利的单一性，扩充至不仅对相对人权利提供救济，也维护公共利益，保障公法秩序的安定。表现在原告资格的界定上。原告资格应包括受到行政行为影响的个人或企业。
我国现行法律关于原告资格的规定是法律上有利害关系，包括行政行为指向的对象，以及通过《司法解释》列举的行政行为可能影响相对人权益的几种情形。对此《行政诉讼法》应作出放宽原告资格的修改。另外，增设公益诉讼。公益诉讼的是维护公共利益和公法秩序的必然要求。考虑到我国公民诉权意识薄弱，公民个人不具有与行政主体抗衡的实力，公益诉讼的启动主体应由检察院代表国家提起行政公诉，在检察院不作为的情形下，可由普通公民提起民众诉讼。
第五，进一步扩大行政诉讼的受案范围。根据中国行政诉讼的实践和我国加入WTO时的承诺，我国目前司法审查范围远远小于应当规定的行政诉讼受案范围。在一些单行法律、法规已相应作出扩大司法审查范围修改的同时，也应通过修改《行政诉讼法》使行政诉讼的受案范围相应扩大。这主要包括：
一是对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的司法审查。这类行为属于抽象行政行为。具体包括：国务院制定发布的行政法规，国务院各部委制定发布的部门行政规章，省级人民政府、省会市政府和国务院批准的较大的市的人民政府制定发布的地方行政规章，以及各级各类行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令等。
二是对行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定的司法审查。行政机关作出的涉及该机关公务员权利义务的决定，一般被认为是行政机关的“内部行政行为”。奖惩是行政机关对其工作人员实施的奖励和惩戒，任免是行政机关任命或者解除其工作人员职务。除此之外，行政机关的内部管理行为还包括对工作人员的培训、考核、休假、工资职级晋升、职务调动等。排除对这类行为提起行政诉讼的理由主要是受特别权力关系理论的影响。该理论认为，在国家对公务员管理等特定行政管理领域内，为达到行政目的，需要加强国家对人民的控制，人民被吸收进行政内部，不再具有一般情形下的基本权利保障，国家机关无需法律授权就可以任意制定规则，其行为不适用行政法的一般原则和规则，也不受法院的审查和干预。该理论是德国19世纪初实行所谓“法治国家”时，为了维持公务员对统治者的忠诚关系而提出的。且对日本和台湾影响极大。二战以后，这些国家和地区均放弃这一理论。认为凡是公务员任命、免职、退休等涉及其基本身份的发生、变更和消灭，对相对人利益影响较大的，属于基础关系，应当适用法律保留原则，并给予司法救济。
三是对行政机关之间的职权争议的司法审查。行政机关之间的职权争议包括同级行政机关之间的行政争议和各级政府之间的行政争议。长期以来，这类行政争议存在很多但解决颇难。极大地影响了行政管理的效率。可以考虑启动司法审查机制来由人民法院决断。
从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越宽，越有利于对相对人权利的保护，但受案范围的设定必须考虑各种制约因素，如法院的能力，包括法院的地位、法官的素质和权力，社会对法院的认可程度等；行政诉讼外其他救济渠道的发达与否；公民的权利意识和社会的需求；人世的承诺；判例法的作用和违宪审查制度的完备程度等。综合上述各种因素，行政诉讼的受案范围可扩展到部分抽象行政行为、部分内部行政行为、事实行为、证明行为、部分纯程序性的行为、公共机构的行为以及人世承诺中有关国际贸易方面的行为等。
现实中行使公共行政职能的大量公务组织也是公共行政的组成部分，应纳入行政诉讼的调整范围，而不能任其游离于法律控制之外。大体上公务组织可分为以下三类：一是承担某种专门公共职能的社团。这类社团的设立源于其专业特殊性、利益团体性，较典型的如行业协会。二是行政性公司。行政性公司本身是企业，由于这类企业涉及国家重大利益，投资多、风险大，而一般由政府投资设立，且承担一定的公共行政职能。在我国如煤气公司、邮政电信企业等。三是公营造物。公营造物是由人与物组成，以持续方式达成特定行政目的的组织体。国立大学、国家医疗单位、博物馆等。
《行政诉讼法》的修订可以在行政法的调整范围方面尝试作一些突破。
第六，行政诉讼的审查标准。明确审查标准即法院审查行政案件的程度或深度。
我国现行《行政诉讼法》对审查标准没有明确规定，从而给法官的审查留下了太大的自由裁量空间。从确保行政审判权的正确行使和合理架构行政权和司法权的关系来看，需要通过立法明确审查标准。确定审查标准，要考虑以下因素：首先，要区分法律问题与事实问题，对不同部分采用不同审查标准。因为每部分问题的性质不同，决定了法院的不同审查程度。区分法律问题与事实问题，并对其适用密度不同的审查标准，在西方国家已成为一种惯例。其次，根据行政机关自由裁量权的大小确定不同的标准。
行政机关自由裁量权从低度自由裁量权，到中度自由裁量权，再到高度（或政策性、高度人性化判断）自由裁量权。法院相应对其审查也适用严格、合理到尊重（明显违法）
的不同标准。再次，根据不同的诉讼类型确定。在不同的诉讼类型中，法官享有不同的审判权。完全审判权的基础来自对事实问题的全面认定。因此，对行政行为诉讼中的变更之诉、履行之诉和非行政行为诉讼适用完全审查标准；其余行政案件一般适用合理性标准。
此外，在拓展行政诉讼类型，改革事理程序，转变庭审方式，建立调解与调和制度，完善民事、行政争议冲突的解决机制方面，都要进行创新，以适应行政体制建设的需要。