对此，2003年9月15日，温家宝总理《在省部级干部政府管理创新和电子政务专题研讨班上的讲话》中坦率地承认：“我们政府本来很重要的一项职能就是社会管理和公共服务，而我们过去把这两项职能轻视了，放在了次要位置。”有些地方政府对应该履行的公共服务职能不仅不重视，甚至摆到了可有可无的位置。片面的发展观、政绩观和片面的政绩考核机制，进一步强化了这种意识。在同一次讲话中，温家宝总理进一步指出，过去，我们的发展是一条腿长，一条腿短。城乡是城市腿长，农村腿短；工农业是工业腿长，农业腿短；经济与社会发展是经济腿长，社会腿短。长期一条腿长，一条腿短，人要摔跤，国家也要摔跤。因为不协调，不能保持可持续发展。温家宝总理的讲话，明确指出了不重视社会管理和公共服务职能，必然造成非常严重的社会后果。
2.公共服务投入严重不足，导致某些公共产品供给紧张
由于许多地方政府不重视公共服务，在资金投入上舍不得花钱，使公共产品和公共服务远远满足不了社会的公共需求。以教育为例。2001年，我国义务教育总投人中，财政性教育经费只占63.2%；初中教育经费中，政府预算内教育经费所占比例小于60%，小学小于70%。2001年，我国财政性教育投入占GDP的3.19%，不仅低于美国1997年2.2个百分点，而且与1998年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家4.63%、4.49%、4.27%的财政投入相比，也存在着巨大差距。由于教育经费投入严重不足，中小学危房问题依然十分突出。
2001年，全国普通中小学共有危房5917.1万平方米，校舍危房率分别达4.9%和6.7%。其中，农村初中、小学校舍危房率分别达8.1%和6.0%。受办学条件影响，2001年全国初中超大班额比例比上年增长了5.3个百分点。超过66人的超大班共有24.5万个，占初中班额总数的21.3%；在读学生约1619.0万人，占初中在校生总数的1/4左右。在农村，教育经费匮乏更加严重。2001年，全国农村普通中学预算内事业经费生均拨款仅有10.54元，农村普通小学基建支出生均只有1.32元。①教育经费严重不足，办学条件差，致使我国各级各类学校办学条件总体上不能满足数亿人口接受教育的要求，也难以确保党的十六大提出的“造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”的目标要求。
3.公共产品分配不公，差距较大
主要表现在：（1）城乡差距较大。以公共卫生资源配置为例。根据第五次全国人口普查，我国城乡人口比例大约为36：64。但城市公共卫生资源占全国公共卫生资源60%以上，农村所占比例不足40%。2000年6月19日，世界卫生组织第53届大会发表了《2000年世界卫生报告——卫生系统的绩效改善》。该报告对世界191个成员国卫生系统的业绩做出评估，中国在“财务负担公平性”方面，位居尼泊尔、越南之后，排名倒数第四，与巴西、缅甸、塞拉利昂等国一起，被列为卫生系统“财务负担”最不公平的国家之列。再以义务教育为例。2001年5月29日，国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制。但到20世纪末，我国财政补贴县和贫困县仍有574个。这些县的财政连“吃饭”都保证不了，又如何能拿出钱搞义务教育？通过中央对地方专项教育财政转移支付也不能解决问题。因为，中央对地方专项教育转移支付仅占全国义务教育总支出的1%，分配到地方和各个学校，无异于杯水车薪。（2）发达地区与落后地区公共服务差距较大。例如，2001年，全国各省、直辖市、自治区人均教育投入367元。其中，北京最高，为2844元，贵州最低，为177元，两者相差15倍。四川、广西、江西、安徽、河南、贵州不足250元，其不平衡性非常突出。
4.公共服务体制僵化，服务方式比较单一，服务质量和效能不高
尽管一些发达地区借鉴发达国家的经验，在一些公共服务领域引进了市场化和社会化机制，取得了较好效果，但在多数地方，公共服务体制仍然比较僵化，计划体制色彩较浓，市场化、社会化程度较低，致使公共服务成本较高，服务质量和效能却比较低。
5.由于某些公共产品或准公共产品供求失衡和管理不规范，导致在某些公共服务领域存在着严重的乱收费等腐败现象
（1）借公共产品供不应求之机乱收费。如一些地方的教育行政部门和中小学乘教育资源紧张之机，以各种名目乱收费，如以招收择校生为名收取高额赞助费，通过办补习班、印发复习资料等形式公开赚钱。甚至一些基层政府巧立名目，通过中小学向学生收取教育附加或教育集资、建校费、危改费、捐资助学款、代课教师工资、工友费、集资修路（桥）费、超计划生育罚款、社会治安费、社会抚养费等。一些公立医院也乘医疗资源紧张之机，乱开药、乱收费。（2）在公共服务中额外乱收费。如某省一对农村新婚夫妇申请登记结婚时，要交教育附加费、贴农基金、计划生育合同公证费以及计划生育押金等名目繁多的费用，少的700多元，多的达2800元。（3）在公共服务或准公共服务中过度收费。如许多地方在高速公路或准高速公路设置收费站，其密集程度令人难以想像。2003年调查发现，在湖南长株潭公路长沙县段，仅20公里的路段收费站就多达16个，最近的两个收费站间隔不过500米。
三、完善公共服务的主要对策
进入新世纪，在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的进程中，迫切要求加强和完善地方政府的公共服务职能。为此，应采取以下措施：
1.转变观念，提高认识
地方政府公共服务职能履行的如何，直接关系到人民群众的生命财产安全，关系到普通百姓的生活和工作，关系到社会稳定，关系到中国社会的全面、协调和可持续发展。地方各级政府必须充分认识公共服务在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会中的重要作用，把完善公共服务看做是落实“三个代表”重要思想的具体体现，高度重视，常抓不懈，坚决克服单纯追求经济增长，不重视社会管理和公共服务的倾向。
2.改革公共财政支出结构，加大公共服务投入
地方各级政府认真履行公共服务职能，为社会优质高效地提供公共产品和公共服务，就必须加大公共服务投入。为此，必须改革公共财政支出结构，大力压缩非公共性的财政支出，严格控制“形象工程”，坚决杜绝政绩工程、首长工程、献礼工程等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，根据轻重缓急来安排财政资金的使用，将有限的资金投入到社会所必须的公共产品生产和公共服务的提供上来。
3.制定公共服务的最低标准，克服公共资源分配不公现象
在加强地方各级政府公共服务职能中，国家必须根据经济社会发展水平和公共需求与公共供给能力，制定公共服务的最低标准，各地也可以根据本地的经济社会发展水平和公共需求与公共供给能力，确定本地公共服务的最低标准。各地所制定的标准绝不能低于国家制定的最低标准。依据公共服务的最低标准，公平合理地分配公共资源，逐步缩小城乡之间和地区之间公共服务上的差距，克服公共资源分配不公现象。
4.改革公共服务体制，完善公共服务机制
为了满足社会的公共需求，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，必须改革公共服务体制，完善公共服务机制。（1）合理划分中央政府与地方政府在公共服务领域的职责权限。全国性的公共产品和公共服务由中央政府提供，地方性的公共产品和公共服务由地方政府提供。如果提供地方性公共产品和公共服务会产生跨地区的外部效应和规模经济效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化，并充分实现规模经济效应。只有地方各级政府都无法实现这个目标时，该项职能才应由中央政府承担。
（2）借鉴发达国家的经验，引入竞争机制，实现公共服务的社会化和市场化，以期降低公共服务成本，提高公共服务质量。
（3）提高公共服务的透明度，扩大公民参与，对地方政府所提供的公共服务实行公共评估，不断提高地方政府公共服务的质量和效能。
（4）加强公共服务的法制建设，通过法制手段，维护公民和法人的合法权益，防止和克服地方政府在公共服务领域的不作为现象。
5.加大监督和查处力度，克服公共服务领域的腐败现象
某些公共服务领域以乱收费为主要表现形式的腐败现象，在公众中产生了十分恶劣的影响，严重损害了政府形象。对此，必须高度重视，加大监督和查处力度，坚决予以制止。对于某些确实需要适当收费的准公共产品，地方政府需依据国家法律、法规，确定服务的最低标准和收费的最高限额，并公之于众，使之公开透明和依法收取。
公共管理社会化与建设服务型政府
汪玉凯一、中国公共管理社会化的动力：市场、社会与政府的驱动
在公共管理社会化的浪潮中，中国的政府管理究竟有没有必要和可能推行公共管理社会化，这也许是人们认识并不一致的问题。比如，有一种观点认为，中国与西方发达国家所处的发展阶段是不相同的：西方一些国家目前建立的企业型政府，是适应了后工业时代发展需要的，而中国目前仍处于工业时代，官僚制的政府模式仍占据主导地位，加上中国社会整体发育程度较低，目前还不具备大力推行公共管理社会化的条件。事实上这种观点是有失偏颇的。因为第一，中国虽然从整体上仍属于发展中国家，经济社会发展的总体水平与当代发达国家有较大差距，但这并不意味着发达国家走过的发展道路，包括其间的许多弯路，中国也必须重新走一遍。比如在对待环境问题上，一些发达国家就曾经历过先污染后治理的经历。作为后发国家，中国完全可以除弊兴利，避免重蹈发达国家的覆辙。同样，在公共管理社会化方面，中国也应借鉴发达国家的经验，少走弯路。第二，中国虽然把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标模式，但计划经济体制的惯性，以及传统的政企不分、全能型政府、直接干预等仍然是困扰政府管理有效性的主要障碍，而这些问题的解决，只能通过引入市场机制，大胆吸收企业型政府的某些做法，才能使政府管理走向现代化。第三，中国发展市场经济的时间虽然不很长，目前社会的整体发育水平也还不高，但这些并不应该成为影响中国公共管理社会化的理由，相反，我们应该紧紧把握住市场化的改革进程，不失时机地推进公共管理社会化。
从中国当前改革与发展的实际状况看，不是我们要不要推进公共管理社会化的问题，而是如何不断创造条件加快公共管理社会化的步伐的问题。因为大量事实证明，在市场经济条件下，政府如果不积极推进公共管理社会化，不仅政府难以适应民众对政府提供的公共服务、公共管理事务日益增长的需要，而且还会带来一系列严重的后果。比如，在公共管理、公共服务的范围日益扩大的社会条件下，政府不可能无限制地扩大机构、人员，增加财政开支，以满足社会的这种需求。如果是这样，那只能无休止地增加民众的负担，最终只能引起老百姓的强烈不满。可见要使政府的能力和它的作用相符合，使政府在保持适度规模和有效的前提下，最大限度地提供各种公共管理和公共服务，就必须大力推进公共管理社会化以及与此相联系的公共服务市场化。再比如，在政府管理中，要改变传统的管理方式，如过度控制、层层审批、缺乏透明度和程序以及由此导致的种种权力滥用、官员腐败等现象，几乎是长期困扰我们的重大难题，尽管这些问题的出现有很多复杂的原因，但与我们没有大力推进公共管理社会化至少是有一定联系的。从这个意义上说，推进公共管理社会化不仅是市场经济发展的必然要求，而且也是政府自身管理现代化的客观要求。
二、中国公共管理社会化的内容和目标：构建一个有竞争力的公共管理服务系统
作为一个正在建立市场经济体制的国家，中国的公共管理社会化只能根据中国的国情，有选择、有步骤地进行。从我国当前的实际状况看，在推进公共管理社会化的过程中，通过在一些重点领域的推动，改善政府的公共管理和公共服务，从而提升行政管理体系的竞争力。
第一，在国家的基础设施和公共项目的建设中，要引入市场机制，大力推进公共管理社会化。我国目前正在进行大规模的经济建设。在未来的若干年间，国家还会有计划地投人大量的资金，进行基础设施和大型公共项目的建设。为了确保这些重大公共项目和各类基础设施的基建质量，必须采取一系列重大举措，其中一个重要内容，就是要坚定地推行公共管理社会化。在这个领域，公共管理社会化至少有两个方面的事情可以有大的作为：一是国家要有计划地逐步开放一些公共服务领域的项目，允许民间资本、外国资本的进入，降低准入的门槛，充分发挥非国有资本的作用，减少国家在这方面投资的压力，通过一系列具体政策规范非国有资本进入这个领域的经营行为，使公共服务领域的投资朝着多元投入的方向发展。二是在所有的国家投资兴建的基础设施和公共项目中，要坚持公开、公正的招投标制度，面向社会公平竞争、公开操作，实行社会化管理。这是保证施工队伍的质量，最终严把工程质量关的重要途径。可见，在国家的基础设施和许多公共项目中，公共管理社会化是大有作为的。可喜的是，目前全国一些地方政府已经在这方面迈出了重要步伐，比如北京、深圳等地方，在有选择地开放公共服务领域进行了大胆的探索，如城市公共交通、污水处理等向民间资本开放，并取得了实质性进展。