市场的缺陷或市场的失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必解决得好。政府职能应重新定位，政府角色应进行转换，尤其是变划桨政府为掌舵政府，变无限政府为有限政府，减轻对社会、对经济的干预，减少政府部门的经济特权。根据我国目前的实际情况，就廉政制度建立而言，急需在以下几方面加强和完善市场化改革。第一，资源配置市场化——防止和杜绝“跑部钱进”。现在政府不但有权，而且还有钱，计划的力量仍然发挥着过大的作用，下级政府为了从上级政府那里得到项目（钱），派人常往上级机关（包括北京）活动，千方百计甚至不择手段。从有利于防止权力滥用的角度来说，应以发挥市场对资源配置的基础性作用为宗旨，杜绝“跑部钱进”。第二，人员配置市场化——防止和杜绝跑官、要官、买官、卖官、骗官。实行竞争上岗，能上能下，新陈代谢，形成组织机体的正常循环，永葆生机。在选人用人上引入市场机制，通过竞争上岗选用干部，扩大民主，限制领导干部的个人决定权。
取缔了跑官、要官、买官、卖官、骗官的市场，可以有效遏制选人用人上的腐败。第三，政府采购市场化——防止和杜绝政府物资采购中的腐败行为。实行市场化采购，可以降低行政成本，提高办事效率，防止采购中的腐败。与此同时，财政部门的监督职能将大大增强，部门财产权扩张将会得到控制。
4.打造“廉价”政府
“廉价”政府有两方面的含义：一是指政府运行的总成本低；二是指政府为公众提供服务的价格低。首先，政府运行的高成本来自机构的臃肿庞大。机构庞大维持正常运行的费用就相应高。
人浮于事，办事推诿扯皮，行政效率低下，损害了政府的权威性，且为腐败提供了温床。其次，政府部门的高成本来自有偿服务。政府之所以要收税，是为了向公众提供公共产品，提供优质服务；而公众之所以必须向政府交税，是因为要享受公共服务，或者享受了公共服务。也就是说，公众交了税，就等于为享受公共服务预先支付了费用。所以，政府部门提供有偿服务，收费办事，这对于公众来说就等于是重复支付。有偿服务模式不仅增加政府的运行成本，而且本身就是伴随着权力滥用甚至于出现“合法腐败”。一个“廉价”的政府可以说也是个廉洁的政府。政府机构庞大，就不可能“廉价”；实行收费服务，政府就难以廉洁。
要建立一个廉洁的政府，首先要塑造一个“廉价”的政府，必须使政府的服务价格降下来。措施之一是“拆庙”，将机构设置数量降到最低限度。措施之二是“赶和尚”，将工作人员也减到最少程度，服务的价格总量才有下降的可能。措施之三是取消“门票”，坚决取缔各种有偿服务，把行政机关某些收费职能剥离出去，交归行业协会或各种非政府的社会中介组织。
5.构建权力透明制度
如果权力没有一定公开性和透明度，则不利于监督，也不利于行政权力部门及个人的自律。权力透明制度包括两个方面：一是权力的本体公开，也即是说行政机构有什么权力，权力有多大，应该完全公开。二是权力的运行公开，也就是通常所说的政务公开。监督必须建立在可以监督的条件之上，而一定的公开性和透明度是行政权力能够受到人民群众进行有效监督的前提条件，没有这些条件，监督只能是一句空话。道德来自制约，“自律”来自“他律”。没有制约，就没有高尚的道德。没有“他律”，也就没有持久“自律”。如果行政机构的权力范围和权力的履行方式都完全公开了，那么，行政权力对象——广大的社会公众出于对自身权益的捍卫，就要对行政机构的越权行为进行抵制；在行政机构权力是否滥用一目了然的情形下，人民群众的监督就有了既廉价又可靠的保证。
（作者单位：山西行政学院）
强化管理制度约束力应坚持四个原则
冯利民
管理制度的贯彻执行是政风建设的主要方面。长期以来，现实存在的“有令不行、有禁不止”，不仅极大损害着政府的权威性和“信用”度，而且也使政风扭曲，进而影响到整个社会风气的转变。要较好地解决政风问题，强有力地执行和贯彻管理制度，即坚持管理法规制度的强制性和约束力是一项不可或缺的工作。
任何管理活动都是以规章制度为依托的，因而有效的管理活动必须注意坚持法规制度的强制性和约束力。忽视或无视制度的约束力，就会给社会带来混乱和无序化。特别是在像我国这样的法治化还任重道远的国家，注重法规制度的约束力，还是一项基础性的工作。而公共活动中的制度管理，既是走向法治化的要求，又是社会有序、稳定、持续发展的需要。
那么，如何才能强化制度管理呢？或者说怎样才能实现法规制度的约束力呢？这就需要在实践中遵循以下四项原则。
预防原则规章制度是用来规范和调整社会群体和个人行为及后果的。
任何一项制度的确立，必然是对人们的行为作为与不作为的倡导或限制。这种预期行为显然有明显的预防特征，因而，在管理活动中就要注意运用法规制度的这一特点坚持预防原则。预防原则所强调的是，在行为产生后果前乃至于过程中就实施监控，以避免违反法规制度而导致不良后果的出现，这就需要通过强化认知而发挥法规制度所固有的警示作用。因此，在实践中坚持预防原则，就要做好政治思想教育和对制度宣传解释工作，达到不仅对法规制度的意义，而且对具体的规章制度本身有明确的认识，以此使人们自觉地调整自身的行为，实现对法规制度的遵守和服从。
预防原则是一种事前事中控制，对产生任何不良现象的苗头不仅要及时发现、纠正，努力克服和消除，更重要的是采取措施消除产生不良现象的基础和因素。这同样需要依靠法规制度制约和落实，因为法规制度是有机体系，是社会有序发展的基础。任何法规制度的出台和实施，都必须有充分的宣传解释，否则将很难获得预防的实际效果。宣传和解释不仅包括法规制度体系的认知，也包括个案的明确认知。
在实际生活中，法规制度往往有流于形式的倾向，除了人们自觉服从似乎使法规制度成为“不起作用”的条文外，规避法规制度制约行为（即所谓钻空子）也往往使其虚无化。还有一些管理机构受权力、利益部门化的影响，有意无意地将法规制度束之高阁，使其只成为应付上级检查、装点门面、做表面文章的东西。这既是官僚主义的表现，也往往是政治腐败的结果。这些同样必须通过制定更为严密的法规制度加以纠正。
预防原则的实施，有助于变被动为主动，有助于克服过去那种事情发展到严重的程度再去解决，从而避免积重难返，造成事实后影响管理机关的声誉和“信用”。
二、无例外原则
“法律面前一律平等”是现代法治的一条基本原则，实质就是坚持无例外原则，不能因人因事而宜。作为工作方法，可以强调和主张具体问题具体分析，因人因事而宜，但作为法规制度实行和运作的恰恰是“变通”、“灵活”以及因人因事而宜，否则的话，就是对法规制度权威性和严肃性的破坏。对于任何违背法规制度的行为和事实必须无一例外地纠正和惩处，这是法规制度严肃性和权威性的要求，也是法规制度面前人人平等的要求。如果有任一例外就是对大多数正当权利的侵犯，就是对大多数人的不公平、不平等。它不仅助长继续违规违纪的侥幸行为，也使他人竞相效法，直接结果只能是规章制度流于形式，由此而带来的实际后果则是鼓励了违法违纪现象的产生和蔓延，长此下去，社会生活中就会形成另外一套隐形的“游戏规则”。腐败和种种不正常的现象在相当大的程度上就是这种隐形的“游戏规则”在起作用。在实际当中，违背无例外原则是管理者执法执纪不严的原因，他们寻求开脱的理由有多种，常见的有：一是归结为认识上的原因，即往往以认识不足为理由，正如同犯罪不能因法盲而原谅一样，违反制度和纪律也不能因认识不到而宽恕，更不能以认识不足为理由而开脱。二是“情况特殊”，法规制度虽然不能涵盖全部实际，但原则精神对实际有指导作用，处理例外事件、偶然事件也必须遵循既有的法规制度的原则精神，况且现实中的违规违纪事件决不会是管理、领导意义上的例外事件，只是寻求规避的借口而已。三是“法不责众”，其实，众多的人违规违纪行为并不是一开始就突然一下子出现的，而是因有例外却得不到不制止逐步蔓延起来的，即使如此，也不能就此放任自流，否则的话，受损失的不仅是大多数人的权利和利益，而且也是管理者的权威和“信用”。四是“爱护干部、保护干部”，对于干部违规、违纪查处不力，政治生活中许多规章制度形同虚设，流于形式的现象我们已经司空见惯。有令不行、有禁不止的现象已极大地影响了国人的反腐信心，在此，没有坚持无例外原则是最基本的原因。以“爱护、保护干部”为由搞“下不为例”的结果只能是因奖惩不明使大多数干部的积极性受挫，而且，客观也助长了其侥幸心理以至于走得更远，最后受到法律的严惩。不是有许多违法犯罪的领导干部叹息没有能在初犯时得到有效的制止吗！不是我们没有制度，而是有了不执行，甚至是出于“好心”。爱护和保护干部不在于有错不纠、犯罪不罚，而是应通过偿罚分明实现管理。只有这样，公正廉明的管理者形象才能树立起来，也才能带动整个社会风气的好转。
三、连续惩罚原则
与无例外原则相联系，要保障规章制度约束力的实现，还必须坚持连续惩罚原则，连续惩罚也是管理控制过程的主要方式，即对每一次不符合目标的行为都应及时地给予处罚，从而消除人们的侥幸心理，减少直至完全消除这种行为重复出现的可能性。
如果说无例外原则是针对管理领域的横断面上的话，那么连续惩罚原则就是对相同的个人或组织的纵向管理，通过连续惩罚，促使其不再犯同类或他类错误、失误，使其行为能够符合管理目标，连续惩罚原则虽然是限制性原则，但它从反面提示了什么是正当行为。因此，在公共管理活动中，连续惩罚原则的运用是十分普遍的，而且应当做系统的档案记录，使其不法、不良行为记录在案，以此衡量个人或组织的“信用”程度，以便使管理活动有据可考。唯其如此，整个社会的“诚信”程度才能提高，个人和组织的自觉约束力才能增强，也才能有助于确立社会的“诚信”机制。
四、公开原则
管理法规制度的作用是提倡和限制个人或组织的行为，因而其法规制度是公开的，不仅如此，要增强管理法规制度的约束力，处罚结果也必须公开。只有这样做，才能做到公正，也才能接受监督，并且使他人或组织真正起到借鉴作用。而这种警示和教育作用只有在公开前提下才能在实际工作当中实现，人们对奖励结果的公开性并无疑义，而且也认同到必须大张旗鼓地宣传，而对于惩罚性是否公开则认识不同，态度不一。有的怕“家丑外扬”，影响“政绩”，特别是在一个管理部门和单位内部，虽然有惩戒事情发生，但借口“爱护”或碍于“情面”，或出于“好心”，除了“从轻发落”，“大事化小、小事化了”以外，相当多的时候，还有意控制传播范围，使越少的人知道越好，殊不知，这样做的结果，不仅使“惩罚”失去了本来的意义，而且相反，客观上对错误、失误起到了保护作用。许多案例，没有从苗头上制止，屡罚屡犯恐怕就是其重要原因。这种法规制度“虚无化”
的现象已经甚为普遍，这不仅不利于制度建设，而且终究十分有害。特别令人深思的是“以罚代管”的现象，有的部门出于部门利益，把罚没当作创收的来源，客观上纵容违法、违纪的事情发生。这些都是公开性原则实行不够造成的。
公开原则是封闭管理的必然要求。只有结果公开，才能真正起到封闭作用，就管理实际而言，奖罚兑现在一定程度上已不再是突出问题，但只奖不罚或奖多罚少仍是较为普遍的现象。这正与现代管理理论的提倡和要求相左。对于奖励的不连续性和惩罚的连续性不仅是认识到位与否的问题，更多是利益机制、目标选择在起作用。因此，还需要我们继续强调，公开性的要求，不仅在于使个人或组织对不当行为的明确认识和自觉限制，而且也有助于通过社会认识和调整形成惩恶扬善的机制和氛围。总之，无论是预防原则，还是无例外原则、连续惩罚原则都必须借助公开原则去实现，只有这样，管理制度的约束力才能不断增强。
（作者单位：内蒙古行政学院）
制度建设与政风建设
金一
制度建设与政风建设作为一种客体存在，制约的主体对象自然是国家公务人员。制度建设约束着公务人员的行为，而政风建设则制约着公务人员的思想。从这个角度阐发开去，制度建设与政风建设的有机组合，有利于行政管理工作更趋于辩证统一，有利于规范公务人员全方位行为，提高工作效率与抑制恶劣的作风滋生蔓延，有利于进一步完善公务人员的人格，促使道德与公德水准的渐进提高。
一、制度建设的弊端与政风建设的缺憾
纵观制度建设的发展轨迹不难看出，这个庞大的运行体制中存在众多不尽人意的地方。首先，老生常谈，流于形式。制度的制订远不如起草公文那么正规与重视，更无法与正式文件抗衡，这就决定了制度制订过程中的地位。加之制度在人们心中已形成的固有的模式与印象，就无法避免你抄我来我抄你、剪刀胶水一齐上、天下规章制度一大抄、凭空臆断信手拈来。制度与规章如同虚设或束之高阁，已经是公开的秘密。其次，“两张皮”现象。
制订制度轻车熟路，一二三四甲乙丙丁，未想到的也想到，印装发挂一条龙。“做不做写上，管不管挂上”之风肆虐，“写在纸上、挂在嘴上、贴在墙上、不落实在行动上”现象司空见惯。这种工作“化妆法”不仅贻害工作形象和损害岗位形象，而且直接影响到一个部门乃至一个地方的政务形象。其三，应付检查。建章立制的上墙造册具有可视性、可查性，属于硬件建设的范畴，顺理成章地被列为诸项检查的必检项目。于是，原本的约束性便无形地发生了变异，向被动对付检查加大倾斜力度，开始热衷做表面文章。好一些的，一个制度可以通过“分身术”分类装盒演绎为数个，制度上墙与档案入档并驾兼顾，制度完善与制作精致无懈可击。差一点的，各项制度亦应有尽有，不会因之而影响整个工作乃至成绩。这种“上有政策、下有对策”欺上做假的作法，连起码的责任与良知都丧失殆尽了。