民主集中制不同于专制集中制，它是集体领导，集体决定，一人一票，不承认特权。一人一票，每个书记只有一票的权力，不能由第一书记说了算。完善权力运行机制，特别是党的领导机关内部的权力关系，需要探讨的一个重要方面就是“一把手”现象，这是实践中提出的一个非常普遍的问题。在实践运行中，一把手现象与民主集中制存在不十分切合或不完全兼容的关系，决定了现行权力体制运行中的内在性冲突。要研究权力运行机制特别是决策机制的完善问题，首当其冲是二者关系的处理问题。最近几年，随着“一把手”违法乱纪、犯罪现象的增多，如何加强对于“一把手”的监督，自然成为一个值得探讨的问题，要求我们去做深入的分析和研究。从理论和实践两个层面上出现的不相契合现象，可以看出我们的权力运行是处在两种体制的内在冲突之中。从理论上或组织上讲，我们要实施民主集中制的原则，但在实践中或在实际的权力运行中和一把手运行的体制相互缠绕、扭结在一起，导致了在实践中两者不相融合而出现割裂的后果。
因此，如何通过贯彻民主集中制的原则，建立结构合理、运作协调、分工明确、科学规范的权力机制，有效地推进政风建设，加强对主要领导干部的监督，这既是完善权力运行机制的重大问题，也是加强和改进政风建设的重大课题。
（作者单位：甘肃行政学院）
治理政府在市场运行中的“寻租”性腐败
陈树文
市场实质上是经济利益实现的可能性空间，市场上的各种经济活动主体都体现着一定的自身利益，这种经济利益关系必然在市场上显现出来，也是市场运行的基本范畴。政府是国家的行政机关，它不仅在政治方面有维护一个社会制度的作用，而且在一个社会的经济生活中也发挥着管理作用。因此，市场的运行必然涉及政府及政府的行政行为。
西方经济理论中有“政府神话”的假说：政府是一个没有自己独立利益的公道圣者，理所当然的是公共利益的代表，以追求社会福利最大化为行为目标。如果真是这样的话，政府的行政行为就应该是作用到市场失灵的一面，用“看得见的手”办好“看不见的手”办不好的事。也就应该着力进行宏观调控，完善市场调节机制；制定规则，保证和促进市场公平竞争；进行基础设施建设，为市场运行提供物质条件；建立社会保障体系，保障市场的平稳运行。政府在实施这些行政行为时，不是以自身利益或社会中某些集团的特殊利益为决策的，而是以社会福利最大化为其决策的目标函数。政府是由具体的人组成的，政府的行政行为也是由具体的人来操作的，即“政府官员”。西方经济理论的“政府神话”论也把这些“政府官员”神化为“除了肯定和遵循公共利益之外别无他求”的人。但是，在现实生活中，政府并不是完全以社会的利益为自身的利益，以追求社会福利最大化为目标的，政府作为一种客观存在，必然有其存在的利益需求；政府官员在现实生活中也和其他人一样，也存在着自身的利益追求。因此，在执行社会公务的同时必然考虑自身利益，并通过对市场的行政管制来实现这些利益。结果，“看得见的手”把事情办得更糟，而且这种失败还导致了腐败的产生。其中的一个重要原因就是从政府和政府官员的非理性、不规范行为中衍生出了“寻租”
活动。
所谓政府寻租，就是指政府部门或国家工作人员利用其掌握的行政审批权力，通过合法或非法手段追求经济利益（租金）的政府活动。租金是政府行政管制市场运行的结果。政府行政管制市场，是直接对市场活动作出某种限制性规定，以直接控制市场主体的各种经济活动。政府对市场的有些行政管制如进口配额、进口许可证、指令性信贷干预、物价管制、外汇管制、土地批租等行政审批的做法，能够创造出超过机会成本的价差、利差、汇差和优惠待遇上的差别收入即租金。
寻租行为方式是权钱交易。政府和政府官员寻租的工具就是手中掌握的对市场的行政审批权。由于行政审批权是垄断的，又可以“无穷透支”，因而一些政府部门为了集团利益就可以利用行政审批权力进行“设租”和“寻租”；一些行为不轨的政府官员甚至会利用手中掌握的行政审批权力来追逐政府对市场行政管制所产生的租金。
腐败与“寻租”是相通的。因此，加强政府在市场运行中的廉政建设，是防范和治理寻租的根本性举措。
1.转变政府职能，铲除寻租的体制性基础
我国政府寻租的体制性因素在于政府职能错位，政企不分，政府部门掌握了过多的人、财、物权和项目、资金、物资的分配权、审批权，使企业不能成为自主经营的市场主体。转变政府职能，就是要把政府的经济职能定位在宏观管理和调控市场上，由传统的职能向政策、规划、信息、调控、服务、监督方面转变，形成“小政府，大社会”的管理模式。这就要进行彻底的政企分开的改革，把政府管理经济的微观职能交给企业；把行政性的配置资源和调节经济运行的职能交给市场；把行业管理职能交给自律性的市场中介组织。这样就优化了政府对市场的管制和管理方式，使资源从权力的控制下解放出来，交由市场去配置，消除了租金存在的制度性条件和企业获取经济垄断、经济特权、优惠特权以及国家稀缺资源的寻租路径。
2.深化政府精简机构的改革，削弱寻租的组织性基础
在一定程度上讲，政府机构的大小，政府官员的多少与市场运行效率成反比例关系，但却与“寻租”性腐败有着相互依存的共生关系。所以，要加强政府的廉政建设，必须深化精简机构的改革，要按照政府职能转变和以行政事务为导向的要求，来对政府机构和人进行科学的定位和定编，并据此对机构进行改革，对政府官员进行裁减。这种“拆庙搬神”的做法，会使政府的办事机构简化、精干、高效，有助于克服“庞大官僚机构”生出的一些额外无效率损失以及人浮于事、扯皮拖延、失职渎职等官僚主义恶习。同时随着机构的消肿，人员的分流，就会减少一些政府机构在各自集团利益的驱动下所采取的不规范行为造成的理性腐败，也会减少一些作为“经济人”的政府官员，从追求自身利益最大化出发所采取的不规范行为而造成的腐败。
3.改革政府的行政审批制度，割断权钱交易的根基
行政审批作为政府配置资源的一种方式，无论是在计划经济国家，还是在典型的市场经济国家，都是必不可少的。但是过多的行政审批会给滥用权力和寻租提供机会。因此，我们必须适应WTO规则的要求，改革我国的行政审批制度，规范行政审批权力，解决制约市场机制有效发挥作用的利益障碍。要针对我国行政审批事项宽泛、行政审批环节繁琐、行政审批程序不健全、行政审批的自由裁量权空间过大等问题，依法确定审批范围，减少审批环节；健全审批程序，加强对有关审批环节的监督检查：规范自由裁量权的幅度，明确行政审批机构的职责；完善招投标制度，消除“暗箱操作”。这样就能割断“权力”与“利益”的联系，遏制“寻租”性腐败现象。
4.强化行政道德建设，构筑治理寻租性腐败的思想防线
行政道德是政府官员在执行公务中处理自身利益和社会公共利益关系时所应遵守的行为规范。为官清廉，不可收买，从来是最崇高的行政美德。我们国家的社会主义性质决定国家行政机关虽是领导机关，但不是统治全体人民的“衙门”，各级行政人员也不是人民的老爷，而是人民的“公仆”。以人民赋予的权力来为人民服务这是公仆的天职。但是，我国是一个有着漫长封建社会历史的国家，建国后并不可能一下子将封建糟粕清除干净。
“一朝为官，终身受用”的封建特权思想的生存和蔓延，助长了一些人对金钱的欲望，加之改革开放后，资本主义腐朽思想和生活方式及价值观念也乘虚而人，腐蚀了一些政府官员，使他们在个人利益与社会利益面前做出了错误的选择，成为“可被收买”
的行政道德败坏者，用人民给的行政权力大肆进行权钱交易的“寻租”活动。正是这种败德行为成为了一部分行政官员寻租活动的思想根源。加强职业道德教育，使政府官员牢固地树立起正确的人生观、价值观、权力观，自觉地抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义的侵蚀，提高政府官员的从政道德水平和自律意识，有效地构筑起反腐败的思想道德防线。
5.加强廉政法制建设，依法惩处腐败分子
廉政建设要靠法制，我国应当抓紧建立一套结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的廉政建设法律体系，这是实现廉政建设法治化的前提和基础。无论是对行政权力的授予、行使、制约和监督，还是政府公职人员的行为准则和道德规范，以及防止腐败的各种措施和对腐败分子的惩处，都要有国家法律为依据和后盾。因此，要通过建立和实施规范的政府组织法、国家公务员法、行政程序法、行政法等，将政府机关及其公务员的责任、权限、利益、办事程序等以法律形式加以界定，并使办事结果公开化，让社会各界“清水观鱼”，以保证国家的权力沿着制度化和法制化的轨道运行；要通过立法，明确规定行政权力与资源分配、企业生产和商品流通脱离关系，使政府公务人员无法直接干预企业和市场活动，铲除“以权换钱”的契机；要建立健全制止行政权力寻租的法规、肃贪法规，如公职人员财产登记法、反贪污贿赂法等，以法律的形式规定政府公职人员无论职务高低，都必须向有关部门如立法部门、审计部门、监察部门申报其拥有的财产状况，包括财产的数量、来源、增减等情况，以接受审查和监督，使法律对政府官员的寻租行为监督主动化、经常化。通过建立和实施惩治腐败的各种法律和严格的执法制度，严厉查处和惩治腐败分子，并对那些特别严重的腐败分子施以极刑，就会震慑腐败分子，教育和警示广大政府官员，驱使和鞭策他们在行使卡义力过程中廉洁清正、秉公执法、不谋私利，这样“寻租”性的腐败活动就会减少并终将得到遏制。
（作者单位：大连理工大学）
规范从政行为强化廉洁自律
叶国建
当前，我国呈现出社会经济成分的多样化，利益主体的多样化，社会组织形式和社会生活方式的多样化，就业岗位和就业形式多样化的趋势，因此对每一位从政人员来说，加强政风建设，规范从政行为，强化廉洁自律，就显得十分必要了。
创新机制，规范从政行为江泽民指出，建立一套比较完善的便利、管用、有约束力的机制，以保证党的各级组织能够对党员干部实行有效的教育、管理和监督。没有好的制度，就会失去规范，失去约束，最后就会无法可依，各行其是。
1.反腐关口要前移
腐败现象严重危害了人民群众的利益，损害了党和政府在人民群众中的形象，削弱了党与人民群众的血肉联系，阻碍了党的既定方针、政策的贯彻执行，干扰了改革开放和社会主义现代化建设。因此，建立和完善规章制度，就是从源头上预防和解决腐败问题。“热点”岗位要定期轮岗，人、财、物、权要合理配置，并要制定相互制约的办法，严格按照国家有关公平、公正、公开的法律程序办事，充分发挥广大人民群众的监督作用。在“防贪”上做足文章，可以在审计、监察中发现容易导致贪污发生的制度上的原因，提出如何防止贪污的意见，完善工作制度、工作程序，消除其产生机会。要力求制度的完善，尽量使那些贪欲无法滋长，无缝可钻，使掌权者做到行政要作为、作为要规范，在制度上设立不能贪的关口。完备的法制要使一些想伸手的人也不敢伸手，一伸必被捉。
2.从政行为要规范
要理顺情绪，凝聚民心，把办事程序、办事结果、办事时限、办事质量等从政行为逐一规范并公之于众，从制度上避免暗箱操作，从而保证行政人员清清白白，人民群众也清清楚楚。一身正气、两袖清风的干部没有不受群众欢迎的，没有搞不好干群众关系的，没有做不好工作的。
制度的作用带有一定的强制性。我们既要树立制度创新的观念，更要注意执行制度的监督机制，真正做到依法决策，依法行政，从严治政。
二、强化监督，加大制约力度
从政人员要保持廉洁从政，自律是关键。韩愈日：“古之君子，其责己电重以周，其待人也轻于约c重以周，故不怠；轻以约，故人乐为善。”作为从政人员，首先要对自己严格要求，作出榜样，不要事事先去责备他人，更不能以自己“小错”去攀比别人的“大错”。江泽民强调指出，对领导干部一定要严格要求、严格管理、严格监督，经常开展积极健康的批评与自我批评。对干部教育监督，要“小中见大”，发现不良苗头要及时提醒。
1.要强化自律
辩证唯物主义告诉我们，决定事物的主体是内因。学习、教育、法律、法规是外因，是他律，而要遵纪守法、勤政廉政，洁身自好，关键要自律。这是从政人员的道德修养问题，也是所有从政人员综合素养的体现。人民是历史的真正创造者，从政人员要始终坚持人民的利益高于一切。除了最广大人民的根本利益，我们党、我们每一位党员、干部和所有机关工作人员，都没有自己特殊的利益。一切工作必须以最广大人民的根本利益为最高标准，始终坚持一切为了人民群众、一切依靠人民群众的根本观点，坚持群众路线，反映群众意愿，集中群众智慧，真正代表人民掌好权、用好权，决不能以权谋私。
“只有身洁净，才能腰杆硬。”执政为民，勤政廉政，应该成为我们每一位从政人员应该具备的品格。
2.要强化监督
“只打不防，越打越忙。”眼下腐败分子如此猖獗，贪官污吏层出不穷，这与我们的惩处失之于宽失之于软不无关系。因此，加大反腐败行动的力度，从严从重予以打击，要使之不敢腐败。在加强公民道德修养教育中，应该让人民群众对不良政风、贪污腐败狠起来，还要建立起约束机制、制约法规，建立各种反腐责任制，从源头上预防和治理腐败现象，标本兼治，逐步加大治本的工作力度，建立用人失察、决策失误、违规追究制度等等。确立科学的反腐考核指标和考核方法，对或因决策失误，或因官僚主义，或因纪律松散、工作拖拉贻误时机，或因态度恶劣、方法简单等导致失职、渎职并造成损失和不良影响的从政行为，要追究有关当事人和主要负责人的责任。此外，还要加强监督检查，及时查处，从严处理一切腐败行为。
（作者单位：广东农工商职业技术学院）
行政监督与政风建设
一、行政监督不力与政风建设的缺失
莫岳云
政风问题，腐败现象日趋严重，固然有其复杂深刻的社会原因，但行政监督不力是一个重要原因。
1.行政系统内部监督不力