现代社会市场经济的发展，促使公共领域与私人领域分离开来。公共领域成为相对独立的领域，体现社会整体的公共利益，满足私人领域公正和秩序的需求。行政官员作为公共利益的维护者，公民和公务员双重角色的统一，在行使公共权力的过程中，必须同时兼顾公共利益最大化和私人利益最大化的双重取向。这样一来，公共领域与私人领域截然相反的利益取向，就都集中到了行政人员身上。行政人员作为个人，是私人领域中的成员，以个人利益作为行为诉求，但是由于他又扮演着公共权力行使者的角色，就决定了他还有着维护公共利益的一系列责任和义务。由于行政人员的责任和义务与其个人的利益诉求之间的矛盾，仅仅通过立法和制度安排，还不能够完全避免行政官员个人利益对公共利益的侵害。
正如公共选择理论所揭示的那样，作为自利的、理性的效用最大化者，行政官员在其行为选择中，经常不是按照集体逻辑行事，而是与市场中追求个人利益最大化的个体一样，将个人或者所属组织的利益凌驾于公共利益之上。在利己主义动机的驱使之下，两者之间有时可能存在不可回避的冲突。因此，建立在行政官员都遵循公共利益最大化取向基础之上的现有制度，将无可回避的面对行政官员的道德风险。一旦失去道德目标的规范和约束，行政人员手中的权力往往会演变成他谋取私利的工具。
2.政府官员作为代理人的机会主义行动
政府可以被看作一个多级授权组织，某一级政府总是上级政府、权力机关、全体公民的代理人。当代理人不需要完全承担其行动的全部后果时，就会产生代理人的激励问题。行政官员作为代理人，比之他们的委托人，外部公民，拥有十分明显的信息优势。并且，行政领域的信息不对称，比起竞争性企业，其监督成本要高得多，企业还受到市场竞争机制的约束，而行政部门则垄断了公共服务的生产和提供。所以行政官员作为内部人，拥有十分强烈的机会主义行为激励。
这种机会主义行为主要表现在两方面，一方面，包括我们通常说的“打擦边球”、“钻空子”、利用职权获取灰色收入等等；另一方面，则是以腐败为代表的违法乱纪行为。第一种道德风险来源于行政官员对社会规则的变通性处理，从而能在规则的边界上，既不违反形式上的合理性，又能实现自己主观策略性的介入，造成一种形式上的名实相符但实际上名实分离的结果。第二种道德风险来自于社会特定利益集团和行政官员的共谋。针对原本应当是普遍适用于全体社会成员的制度，特定利益集团通过行贿而寻求有利于自身的歧视性变通，而行政官员也有意地设租，以寻求政治支持和物质利益，两方面的力量使行政过程演变为一场权钱交易。
3.传统行政模式下的“道德困境”
在政治与行政二分法的官僚制行政模式中，行政官员的职责，只在于忠实地履行政治官员的决策，他们是不应该也不能够承担任何主体性责任的。米歇尔·哈蒙揭示了这种政治——行政二分法假设下的“责任困境”，按照这种二分法的逻辑，“如果行政人仅仅负责有效执行由政治家制定的目的，那么，作为他者权威的工具，他们就不应对其行为承担任何个人的道德主体责任。反之，如果行政人积极参与公共目的的决定，那么，他们的责任性又成问题，而且政治权力将受到削弱。”因为行政官员的责任只在于遵循工具理性去执行国家意志，只要他有效率和经济地完成了被指定的工作，那么就是道德的。由于效率本身成为唯一的伦理目标，当面临与多元道德目标的冲突时，正义、公民权利等等对于公共利益至关重要的价值，就都有可能在效率的名义下被淹没。
这一“道德困境”从更深的层次上说，还潜伏着另外一个冲突，即行政官员到底是对上级负责，还是对公民负责之间的冲突。行政官员总是属于特定组织的，他所属的组织的利益与公众利益之间可能存在冲突，一旦发生这种情况，效忠组织的公务员道德要求，与维护公共利益的伦理要求，就会构成对行政官员道德选择的严峻考验。由于前者的道德约束力和激励机制强大而具体，而后者却往往是模糊而缺乏硬性约束的，此时，行政官员就可能为了组织利益而牺牲公众利益。
二、以行政伦理规避道德风险的原理
1.以行政伦理减缓“机会主义行为倾向”
由：于政府官员具备专业内的绝对信息优势，基于其自利的行为动机，行政官员倾向于采用机会主义的行为方式。通过行政伦理的作用，可以增加政府官员的利他主义行为倾向从而降低行政过程中的道德风险，以更有效地实现公共利益。
2.以行政伦理的个人自主性弥补体制缺陷
针对传统行政模式的“道德困境”，个人伦理自主性可以作为制度的补救措施。当组织目标与公共目标发生冲突，或者效率目标与民主、正义、公平等其他价值发生冲突时，行政官员能够遵从良知与信仰，据此进行选择和纠偏。
个人伦理自主性是指“当行政人员在处理具体伦理困境或大或小地界定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有了‘伦理身份’。这种伦理身份认同形成了他们的道德品性”。因为“公共行政人员要像一个魔术师一样处理各种对抗性的义务和利益”，各个价值目标之间的冲突，成为行政选择过程中行政官员经常面临的尖锐矛盾。显然，在“道德困境”中进行选择，不仅需要行政官员了解行政伦理准则的内涵和优先权，而且要具备自主做出伦理判断的能力。在传统的行政模式下，效率在行政过程中具备超出一切的优先地位，行政官员为工具理性所掌控。要保持负责任的行政行为，官员的行政伦理自主性就更加成为弥补体制缺陷必不可少的措施。
三、以行政伦理规避道德风险的途径
1.行政伦理标准的确定
对于中国这样的发展中国家而言，发展是整个社会的首要目标，出于政府在国家发展中所肩负的不可替代的作用，行政过程的伦理标准的选择，也不能脱离这一宏观背景。因此，选择实用主义以效率为导向的伦理标准，显然更符合中国现在的现实。但是，行政伦理不可以一味对现实妥协，在效率的价值导向下，还必须坚持维护“处于少数的弱势群体”的最起码尊严和权利。正是基于这一道理，效率优先，兼顾公平，也就成为中国现阶段行政伦理选择所应当坚持的价值取向。
2.建设行政伦理的基本途径：内在控制和外在控制
行政伦理的构建，如果要达到理想的效果，保持内部控制和外部控制之间的平衡才是至关重要的。如果没有足够的外部控制，行政官员的利己动机和机会主义行为就会泛滥开来，使得个人完全以私人利益作为行为导向。可是如果没有充足的内部控制，行政官员就会沦入传统行政模式中的“道德困境”无法自拔，利他主义、理想主义、伦理的自主性等等值得赞赏的个人品德都会消亡殆净。并且，停留在外部控制阶段的行政伦理，无论行政官员怎样尽职地去遵守它，只要尚未将其内化为自己的品格，也就是转化到内部控制的阶段，那么行政官员的伦理构建就是不完全的。因此，内部控制和外部控制，对于通过行政伦理实现行政责任，规避行政官员道德风险，都是必不可少的关键因素。
3.建设行政伦理的具体措施
行政伦理建设的具体措施，在内在控制方面，包括行政良心，而外在控制则包括组织伦理规则、伦理立法。具体来说，它们包括以下的内容。
（1）行政良心。行政良心对建设行政伦理的作用，主要体现在对行政自由裁量权的伦理指导上。由于法律和制度只可能对自由裁量权给出指导性的意见，而公众对自由裁量权行使，出于信息成本和监督成本，基本上保持“理性的无知”的状态，所以，只有内化为行政官员道德意识的行政良心，才可以在缺乏有效监督的环境中，激励行政官员自主做出公共利益取向的行政决策。
（2）组织伦理规则。行政良心虽然根源于行政人员内在的价值观念和伦理准则的主观力量，是行政行为趋向于善的一种内在动力。但是，内在的善并不是在任何情况下都可以自发成长的，它需要有适宜于自身成长的制度环境。行政良心作为软性约束，如果没有相应的硬性约束作为配合，再好的道德体系也难以对实践产生广泛而持续的影响。组织的伦理规则能够促使行政伦理成为具有普遍意义的积极力量，引导行政官员以公共利益作为行为取向，从而成为行政过程中一个不可或缺的价值因素。
（3）伦理立法。可能会有观点认为，伦理和立法是不相容的，如果对某一行为立法，那就不是伦理问题，而是法律问题了。但是，伦理立法实际上是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准。因为人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性，行政官员不可能依靠内在控制而永远正确地行使权力。所以，需要有外在控制来制约行政权力运行过程中的滥用。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。加强伦理立法，通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势。美国、意大利、日本、新加坡、韩国等国家都对公务员的行为进行了法律方面的规定。
（作者单位：中山大学）
以先进的文化引导公共行政建设
闫越
先进的文化是人类文明进步的结晶，又是推动人类社会前进的精神动力。政府担负着依法管理国家政治、经济、文化等社会事务的繁重任务，行政权力的运行密切联系着社会公共利益和公民个人利益，体现着国家政权的性质。政府及其广大公务员是否代表先进行政文化的发展方向，决定着国家和民族的兴衰。以先进的文化引导中国的公共行政建设，具有极其重大的现实意义。
一、行政文化：公共行政的灵魂和精神支柱
行政文化渗透于政府公务员的思想和行为之中，是行政组织生存和发展的灵魂和精神支柱。在一般意义上，行政文化的功能主要表现在以下几个方面：
第一，行政文化尤其是行政价值观为行政系统的存在提供一种合法性的基础。
第二，行政文化影响并参与构造特定行政系统的结构。
第三，行政文化影响着行政系统的基本行为取向，塑造着行政系统的行为方式。
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行政文化深深影响和制约着行政管理活动和公务员的行为，因此，当代公共行政无不重视行政文化的改革与建设，我国的公共行政改革和发展要重视行政文化，积极探索行政文化创新的途径和方法。
二、我国先进行政文化的内函
江泽民在“七一”重要讲话中指出：我们党要始终代表中国先进文化的前进方向，就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力体现面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化的要求，促进全民族思想道德素质和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持。这就明确了中国先进文化的性质，反映了当今中国的时代特征。这一思想也为界定我国先进行政文化的内涵指明了方向。我国行政文化的先进性应当体现在：必须是以马克思主义为指导的文化，是适应社会主义市场经济要求的文化，是有利于实现行政管理现代化的文化。在这个前提下，先进的行政文化要具有以下特点：
1.公共化
社会主义市场经济是市场机制与政府公共机制的有效统一与相互融合。在政府管理领域，公共文化是主导文化。公共文化的核心是公共价值取向。
2.法治化
市场经济是法治经济。在市场经济下，政府的核心职能是建立一个普遍适用于所有人的公平的市场经济秩序。同时，政府必须依法行政，政府行为要体现合法、合程序和服务公众、保护人权的原则；行政执法活动要公开、透明；行政规则制定程序要建立听证会制度。
3.竞争化
引入市场竞争机制和企业化管理手段来改进政府管理，是当代世界范围内政府改革的潮流。
4.绩效化
现代市场经济在强调政府承担行政责任的同时，要求公共管理必须具有绩效，通过合同管理、精简机构与层级、实行灵活的组织设计等方式，实现行政组织理性与灵活性的结合，从而提高行政组织的效率。
5.社会化