过程性利益驱使官员争相把持乃至人为制造微观控制权，形成“恋微情结”。因为宏观管理是针对社会整体的，不能直接给管理者本人带来特殊利益；微观管理则针对社会组织或社会成员个人的具体活动，这些活动与活动者的利益密切相关，如果官员把持了这些活动的直接控制权，活动者想要获得自己的利益，就必须向官员出让一部分利益去交换这些权力，这就造成了公共行政内容的严重失真（这就是人们所说的公共行政系统官员的“寻租现象”）。
三、对公共行政系统中形式主义的治理
由于在社会大目标向具体手段的转换和公共行政系统的政令传递过程中，形式不可避免地会偏离内容，而公共行政活动又必须借助一系列具体的操作形式来进行，所以在公共行政系统中难以杜绝形式主义。然而，针对公共行政系统利益结构的现状，通过有效的改革措施来遏制形式主义（尤其是严重的恶性形式主义），把它控制在不严重侵害公众利益和不严重威胁政权生存的程度，则是完全可以做到的。这种改革可以从以下三个方面人手：
1.分清职责，形成政企分开的格局
分清政府与社会的职责和权限，是公共行政改革的主要内容，也是遏制公共行政系统中形式主义的重要措施。政府的职责是以社会宏观管理的方式来为社会服务，而各种市场主体的微观活动则应由市场主体自主进行，政府对市场中这些微观活动只起“边线裁判”的作用（即对违法的微观活动进行阻止和制裁）。所以，应该取消公共行政系统对各种微观活动的直接控制权，还权于企，还利于民。由于公共行政系统把持微观控制权的实质就是与民争利，这种争利从法理学的角度讲是非法的，从社会学的角度讲也是不公平的。取消公共行政系统的微观控制权后，官员的过程性利益就不再存在，这样就杜绝了官员为获得过程性利益而故意坚持甚至制造行政内容失真的可能性。
另一方面，取消微观控制权后，公共行政系统中目标与手段的转换只需在宏观层次内进行。宏观管理注重共性，因而宏观手段的多样性要远远小于微观手段，而宏观手段的局限性也要比微观手段小得多。所以，公共行政系统退出社会的微观管理后，行政内容发生失真的概率就会明显减小。
2.双重评价，形成“受监督政府”格局
对于公共行政系统的官员而言，过程性利益是非法的，也是不公平的，应该通过改革去消灭它，但结果性利益则是既合法又合理的。因此，为解决由结果性利益引起的故意主观失真，可以通过对工作绩效的评价改革在程度上加以遏制。对工作绩效的评价改革，是要把对官员工作绩效的评价由上级领导单一评价变为上级领导与服务对象的双重评价。我们强调以人民群众满意不满意作为官员政绩的重要评价标准，应该建立相应的体制和机制。
公共行政系统中各级官员的服务对象有两类，一类是社会大众，另一类是公共行政系统内部的组织机构。为此应该强化两个监督体系，一个是汇集社会大众意见的人民代表大会体系，另一个是既可汇集公共行政系统内部意见又可汇集社会大众意见的行政监察体系，形成“受监督政府”的格局。
这两个体系在汇集公共行政系统的所有服务对象的意见后，对官员的工作绩效做出评价，这种评价享有与上级的评价相同的重要性，同样影响官员的职务升降和待遇增减。由于服务对象看重的不是形式而是内容、不是手段而是目的，所以他们对官员施加的是“内容引导”，这可以在很大程度上制衡上级对官员施加的“形式引导”，这样就可降低合法的结果性利益中的不利因素的作用，遏制由此产生的故意丰观失真。
在“内容引导”和“形式引导”的相互制衡下，官员的素质和能力也容易得到提高。对上负责和对下负责的统一、形式和内容的统一、目标和手段的统一，使官员必须提高自身的哲学思维能力、科学认识能力、实践能力和勤政廉政的意识。在这种情况下，官员就不能唯上、唯形式，因而对自身以及上级、平级和下级工作中的客观失真和非故意的主观失真的判断和矫正的可能性也就会大得多。
3.精简机构——“简洁政府”格局
公共行政系统中的纵向层次和横向部门越多，内容失真的概率就越大。因此，应该尽可能减少公共行政系统的管理层次和每一层次中的机构数量及官员人数。精简机构，不仅可以减少“吃财政饭”的嘴，而且可以减少“产生形式主义”的脑，而后者比前者的意义更加重大。取消公共行政系统的微观控制权，也就撤消了一大批从事微观管理的政府部门，这是精简机构的重要内容c在此基础上，还应进一步对公共行政系统中的宏观管理部门进行精简，在纵向方面尽可能减少不必要的中间层次；在横向方面合并职能相近的部门，减少横向传递的环节，尽可能消除政出多门的现象，也使行政责任清晰化；同时，简化行政运行程序，缩短运行流程，从机制上减少传递环节。从体制和机制两方面对公共行政系统进行精简，形成“简洁政府”的格局，有助于从源头上降低失真的概率。
上述三个方面的改革改变了公共行政系统的利益结构：取消微观控制权的措施除去了非法利益，对官员绩效进行双重评价的措施抑制了合法利益中的不利因素，精简机构的措施降低了利益的总量。利益结构的改变，是对形式主义的釜底抽薪，必定能有效地发挥遏制形式主义的作用。这三方面的改革措施归结起来，就是要把公共行政系统改造成一个在社会大众和系统内部双重监督下的简洁的政府，取消所有必须取消的权力，合并所有可以合并自勺机构，简化所有能够简化的程序，减少所有应该减少的官员，强化系统内外两个方面的监督。而这一切正是世界各国公共行政改革的普遍趋势，这也证明了治理公共行政系统中的形式主义具有客观的规律性，我们应该遵循这种规律性。
（作者单位：南京工业大学）
党风是政风建设的政治支撑
李剑
在我国，政风作为党风在国家行政领域中的延伸和执政过程中的直接体现，是党风建设的重要组成部分。因此，所有关于政风建设的研究，必须首先在理论上和思想上弄清党风与政风的关系，明确在既定政治体制中党风对政风建设的意义，从而在源头上寻求如何加强政风建设的根本途径。
党风与政风的双维关系建国后，中国共产党作为一个执政的党，其执政的主要方式就是通过掌握国家政权，贯彻执行党的路线方针政策，对国家意识形态和国家事务实施领导。执政党与国家行政这种领导与被领导关系的惟一性、长期性，决定了国家行政在指导思想和根本价值观等方面与执政党是高度一致的。党风与政风，既是同质的关系，又是主导与依附的关系c正确认识党风与政风的这种双维关系，是我们提出党风是政风建设的政治支撑的理论基础。
中国共产党自建党以来的不同历史时期，其指导思想也在不断丰富和发展，特别是建国以后，作为执政党，不仅坚定地实践和丰富着自己的指导思想，同时还要求国家管理的各个层面在意识形态领域上始终与自己保持高度的一致性，使党的指导思想直接成为国家行政的指导思想。国家行政与执政党在指导思想上的一致性，必然要求两者在根本价值取向上的一致性。全心全意为人民服务是中国共产党的根本价值观，也是国家公共权力的根本宗旨，是政府的根本价值取向。尤其在经过宪法确认以后，执政党的价值观进一步成为法律赋予政府机关和公务员的职责和义务。在党的执政过程中，这种指导思想和根本价值取向的高度一致性，通过政策制定和政府的组织建设实现了从意识形态到行政实践的转化。
在现代社会中，执政党虽然不是制定政策的惟一主体，却是一种核心力量，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策，对政府路线方针政策的领导也是执政的主要方式和执政行为。在我国，这种方式和行为是中国共产党对行政实施政治领导的主要内容。党的政策转变为国家和政府的政策时无论是经过法定的程序，还是直接转化为或作用于政府政策，实际上都是党的指导思想和根本价值观念的实践过程。
作风是主体思想和价值观的外在表现，不同的思想价值观念就会有不同的作风。党风和政风虽然发生的领域和主体各异，但由于两者所反映的思想和价值观念是一致的，党风和政风也必然是同质的关系。这充分说明，本文所要论述的政府作风建设也必然是党风建设的重要组成部分，是党风建设在国家行政领域的具体要求。
党风与政风虽然是同质关系，是不同的。党风处于主导的地位，但在整个政治体系中的地位却而政风则恰恰相反，必然依附于党风而存在，这是由党的执政地位决定的。正确认识和分析党风的主导地位和政风的附属地位，是我们寻求政风建设政治支撑的关键所在。
党对政府的领导首先是政治-的领导，把握国家发展的方向。党的意识形态主导着政府的意识形态，虽然党作为政治组织也必须在法律的范围内活动，但意识形态对法律的超越，使执政党始终处于绝对的主导地位。党的意识形态高屋建瓴，是执政党的中枢神经，不仅对党的思想作风、工作作风和领导作风等有直接的决定作用，而且还直接统治着国家的行政，作用于由其领导的政府和工作人员的思想作风、工作作风和领导作风。
由于执政党在国家行政中的绝对主导地位，执政党的组织、领导干部和普通党员的思想作风、工作作风和生活作风必然直接影响着政风的形成的发展，政风必须依赖于党风而存在和发展，有什么样的党风就必然有什么样的政风。
二、政风建设必须以党风为支撑
由于政风与党风具有同质的关系，我们必须从政治的高度，而不是仅仅从行政管理科学的层次来认识政风建设的重要性。政风是党风在国家行政领域内的具体表现，政风建设的状况如何，不仅代表了党风的实际状况，而且必然成为评价党的执政能力的重要现实依据，从而关系剑党的威信，影响到党的执政地位，反映出党的执政能力。在这个意义上，加强政风建设是巩固执政党执政地位和提高执政党的威望的重要途径。但是，政风毕竟不是党风，除了他们表现的范围和表现的层次存在差异外，更重要的是政风建设必须依赖于党风建设。党风建设的主导性一方面可以直接影响和带动政风建设，为政风建设确立方向，另一方面好的党风又对政风建设提供政治上的保证作用。我们可以得出这样的结论，没有党风的根本好转，就无从谈起政风建设，撇开党风建设而只研究如何加强政风建设一个方面，不仅政风建设没有成效，并且最终影响到党的执政大局。实现党风的根本好转是政风建设的前提和政治支撑点，只有实现了党风的根本好转，才能在政治上有效支撑政风建设。这种支撑既有组织上的保证作用，又有方向上的引导作用，好的党风不仅可以为政风建设提供政治上的样板，而且还对政风建设实施强有力的政治监督。无论党风还是政风都体现为与社会的关系状况，“在共产党执政条件下，党与社会的关系直接决定着国家与社会的关系”。党风与政风的主附关系使我们更清醒地认识到从政治源头上进行政风建设的必然性。
中国共产党的历史也是一部党风建设史。在不同的历史时期，党为了生存、为了发展、为了实现伟大的奋斗目标，针对党内存在的各种不利于革命事业的组织和党员的作风问题，总是自觉地进行党风的改造。党风建设既包括破除、改造不良党风的任务，又包括党风建设的创新活动。在实现向社会主义市场经济转轨的新的历史时期，我们党内的确存在着许多与“三个代表”的要求相悖而行的党风问题，并极大地阻碍着各项事业的发展，严重影响了执政党的威信，使党的执政地位也受到了巨大损害。党的十五届六中全会，审时度势作出了加强和改进党风建设的重要决定，这是党在一个较大时期内重要的政治任务，也是党改善执政威信，巩固执政地位，创造良好执政环境的重要举措。
三、加强党内民主，实现党风根本好转，促进政风建设
目前，在国家行政机关中，种种不良作风已引起广大群众的强烈不满。为此许多专家、学者和实际工作者提出了加强法治建设、完善权力运行机制的主张与治理措施。然而，这些主张和措施大多由于仍将政风建设局限于纯粹公共行政问题，并没有从执政党的建设的高度进行分析和论述，因而不可能在根源上寻求到促进政风建设的有效途径。有的学者提出一党执政体制下权力监督制约的实现问题，认为“执政党掌握着领导国家政治生活和执掌政权的权力，为防止其权力行为发生失误，尤其需要完善对执政党领导机关和领导干部的监督”。权力监督属于民主建设的范畴，涉及到如何加强和完善党内民主的重大理论课题。如果说目前我们的党风还存在着这样那样的问题，关键在于党的个别组织和党员干部没有真正树立起正确的权力观，缺乏马克思主义的民主观。中国共产党执政以后，党的思想建设、组织建设面临的不再是生与死的抉择，如果仅仅依靠党员干部的自律和觉悟等已不能在根本上实现党风的根本好转。所以，要在根本上解决这些问题还必须从加强和完善党内民主做起。
在社会主义制度下，党内民主和国家民主是构成社会主义民主的两个基本内容，是一党执政体制下两种层次的民主形式。党内民主由党的先进性和党员个体素质所决定，无论在任何时候都比国家民主发展得更快、更高、更充分、更完善。特别是共产党处于执政地位，发展党内民主在整个社会主义民主政治建设中处于特殊地位，党内民主决定和制约着国家民主的发展程度，对社会民主具有政治整合作用。