一是把“政府职能转变”误解为上级不该再发那么多政令，下级可以不再执行那么多政令；二是把“政府权力下发”误解为一些经济特区、较大城市以及沿海开放地区有了自主权，对于上级政令可执行可不执行；三是把“结合实际贯彻上级指示”误解为可以从“我”的实际需要出发各取所需；四是把“创造性地开展工作”误解为可以把上级政令放在一边而另搞一套；五是把政府实行“宏观调控”误解为县、乡基层政府及其部门可以“微观”改变政令；六是把“政企分开”误解为大中型企业可以不再贯彻执行政府的指令等。如不认真加以澄清和纠偏，不仅确保政令畅通可能成为一句空话，而且还将可能使社会陷入盲目的运转而出现混乱。
3.一些领导的消极行为对下属起负面影响
一些政府及其部门的少数干部、特别是负有一定责任、握有·定权力的领导干部头脑中的政令权威淡薄、执行行为摇摆对部属影响极大。其反映在三个方面：一是认识片面。一些领导干部由于自身的知识、业务和能力素质差，自觉或不自觉地从局部上去考虑问题，片面或消极地执行政令；二是行为动摇。在贯彻执行政令中一旦遇到风浪或困难，或怀疑上级政令的正确性、徘徊不前，或打退堂鼓、不想把政令贯彻到底；三是作风浅辄，不调查研究，不对群众进行耐心细致的政令宣传教育，对基层执行政令出现的偏差采取无为而治、放任自流的态度。
4.对政令的贯彻执行过程缺乏有力的纪律监督
一是有要求无检查。虽然在传达政令、布置任务时也提出几条纪律要求，但往往是龙头蛇尾，过后很少检查这些要求的遵守执行情况，纪律形同虚设；二是光督下不督己。有些政府机关也进行一些纪律督查，但大多是督查下级和一般干部群众，很少督查本级和领导干部，因此这种督查显得苍白无力；三是对违纪行为没有严肃处理。一些政府机关在贯彻执行政令中出现了纪律松散之后，单位党组织很少进行处理，把执行政令中的问题看作是工作能力问题和工作效率问题，没有从政治上、纪律上去分析和处理。另外还有为保护本单位利益、保护局部利益、保护地方利益而对政令顶着不办、搞阳奉阴违的干部。
三、几点措施
1.必须强化政府机关工作人员的行政纪律观念
各级政府机关要把行政纪律教育放在执行政令的首位，持久深入地抓下去。按照“三个代表”重要思想要求和党的决议，重温邓小平有关加强党的纪律的重要论述，牢固树立“遵守纪律的最高标准是真正维护和坚决执行党和国家的政策”的观念，切实弄清“两个关系”（即加强党风建设与加强政风建设的关系、执行党纪与执行政纪的关系），明确“两个维护”（即维护党中央的权威，维护党和国家的集中统一），强化“四个服从”（即个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央），从而牢固树立全心全意为人民服务的思想，增强政府职能意识、大局意识和自律意识，提高严肃行政纪律保证政令畅通的自觉性。
2.必须明确政府机关执行政令的纪律要求
实践证明，政府机关贯彻执行政令所涉及的多种关系及复杂过程，应该把“四个服从”具体化，从贯彻政令的特点和过程的需要出发提出更加切合实际的要求，以便于政府机关工作人员遵守。
3.各级政府的党组织和领导干部必须敢于从严执纪
目前一些政府机关存在的“有纪不依、违纪不究、执纪不严”，放松纪律要求的现象，根本原因就是那些政府机关党组织和领导干部偏离了党的原则，没有真正从严执纪。因此，各级政府领导。要把严格执行纪律作为贯彻落实“三个代表”要求、作为“讲大局、讲团结、讲稳定”的基础工作、作为确保政令畅通与党中央保持一致的根本保证来抓，认真研究并解决好本级机关中存在的具体问题。尤其是领导干部要以身作则，带头遵守和执行政纪，确保本机关在任何时候、任何情况下政纪严明，政令畅通。
4.必须制定和完善严格的纪律监督制度
必须坚决贯彻从严治政的方针，加强对政府机关工作人员执行政令进行严格的纪律监督。这种监督主要应抓住三个方面：一是对单位集体在执行政令中维护中央权威，严守“四个服从”情况进行监督，发现问题立即纠正，决不允许出现集体性的违反纪律的现象；二是对机关人员执行政令的全过程进行监督，从政令的传达学习、制定具体决策、贯彻到基层、落实于实际工作等各个环节，使全体机关人员加强自我约束，确保政令的执行处于连续不断的纪律保障之下；三是对领导干部自身遵守纪律情况进行监督。对领导干部的监督，重点要放在政治上是否清醒，对政令是否坚决拥护、执行政令的作风是否深入、对部属纪律松散是否及时纠正等。只有这样做，才能使政府机关的思想和行动时刻保持正确的方向，政令的畅通才有坚实的保障。
5.必须严格实行违犯政纪领导责任追究制
各级政府的主要领导是抓政风建设的第一责任人，对本级机关的政风建设负总责。“班子”成员要严格履行“一岗两责”的职责。一手抓分管业务，一手抓政纪管理。如果部属的政纪出了严重问题，就必须追究领导责任，严肃处理查处不严的行为。作为政府主要领导者，对违纪案件，不论涉及到什么人，都要坚决排除阻力，该受什么处分就给什么处分，该交司法机关处理的就交司法机关处理，坚决克服“失之于宽、失之于软”的现象。只有这样，忽视政纪、违犯政纪现象才能得到抑制，确保政令畅通、完成政府职责任务才能真正得到实现。
（作者单位：广西壮族自治区人民政府）
营造高效廉洁的政务环境
一、优化政务环境的主要内容
肖四如
规范有效的行政行为是企业和投资者良好的政务环境。其主要内容包括三个方面。
1.转变行政职能，把属于企业、市场、社会的权力真正还给企业、市场和社会
政府职能到位而不错位，这是优化政务环境的基础。
（1）履行好国有资产出资人职能。建立相应的资产保值、增值监控体系，保证经营者对资本灵活、有效运用，在资本运作和生产经营两个层面最大限度实现国有资产效益；搞好政府特许权经营，在政府管理的交通、桥涵、进出口许可证、产品专卖等特许经营活动中，引入竞争机制，使其最大限度地实现特许经营权作为无形资产的效益；在土地一级市场上，引入充分有效的竞争，使土地利用在符合总体规划要求的同时，最大限度地实现其潜在的经济价值。
（2）维护市场竞争的秩序。通过市场准人、市场监管、市场服务等行政管理，保证公平交易的进行，促进市场机制正常发挥作用。
（3）有效地实施宏观经济调节。一是调节经济总量平衡，当前主要是制定刺激扩大投入、增加需求的政策措施，维持较高的增长速度；二是调节产业发展主要是支持高新技术产业化、改造传统产业、调整布局结构、做人做强优势企业、促进生产要素向优势企业、名牌产品、优秀企业家聚集；三是调节分配，既要聚集政府公共事务管理、调节经济的必要财力，又要努力减轻企业负担，使企业得于较好的政策环境中。
（4）为企业退出市场创造好的环境。即通过建立和完善社会保障（养老、失业、医疗、贫困），解决由于市场竞争引起的社会问题。
2.转变行政方式，善于运用适应市场经济的工作方法
（1）严格依法行政。这是优化政务环境的保证。对各级各部门真正做到“法不授权皆禁止”，不作超越法律、法规、规章规定权限的行政管理；对企业、个人真正使其“法不禁止皆自由”，避免不当干预。
（2）充分尊重市场。要重视引入竞争机制、规范竞争秩序。
切实解决当前“市场办法不多，行政手段不少”的问题。
（3）讲求科学决策，善于发挥行政体系的整体功能。按照现代管理的理念和方式方法，建市责权利统一、管人与管事一致的行政组织体系，完善决策调研、咨询制度，重视专家、部门领导、副手在各个管理环节中的功能作用。顺应改革、发展和科技进步的形势，不断创新工作方式方法。
3.转变行政作风，在为公众和企业服务上争取有作为
这是优化政务环境的基本内容。
（1）树立“人人都是环境，事事都关形象”的意识，解决利用行政管理职权为部门、个人谋取利益的问题。
（2）树立效率至上的工作作风。凡事求真务实，为达到行政管理目的，优化办事程序，取消对管理无实际意义的政务活动。
（3）树立诚信为本的管理理念。对公众和企业作出承诺要确保兑现，取信于民，确立起“言必行、行必果”的行政权威。
（4）树立雷厉风行的行政纪律，确保政令畅通，形成行政体系的强大合力。
二、当前政务环境存在的主要问题
1.企业负担总体上偏重，分配环境有待进一步改善
江西企业的平均税负高于全国平均水平，工业企业销售收入负担税率为7.2%，全国平均是6.3%；三资企业税负水平4.6%，全国是3.9%，此外，各项行政性收费偏高。各种行政性收费和罚没收入占财政收入的比重达17%，比全国平均水平高近8个百分点。工商收费占全国比重达2.5%，而社会商品销售额仅占全国1.9%。除此，企业还要负担大量预算外行政性收费。1997年企业减负调查发现各项收费总额接近当时财政收入。以后宣布取消了一批，但又通过行政立法形式增加了一些。
2.政企不分，政府管了大量应由企业或市场管理的事情
国有资产的运营体系没有建立起来，市场中介组织缺乏，不能摆脱行政直接干预企业，靠审批权、财税返还、贴息等办法帮助企业，而不是资本运作的办法、行业自律的办法和运用经济手段调控的办法。在管理经济事务时，凭领导经验代替可行性研究，靠行政命令进行项目决策；在招商引资活动中，不是政府搭台，而是政府唱戏等等。
3.公共事务管理不到位，企业退出的环境没有很好地建立起来
现在养老保险只占79%，职工医疗保险只有24.6%，均低于全国水平，养老保险发放与上交挂钩的办法，使效益不好的企业事实上难以按期享受保险。失业保险水平低，尽管保面很大，但发放面很小。最低生活保障水平低，操作不规范。缺乏有效的社会服务网络帮助贫困居民，提供就业及其他社会救助等服务。
在义务教育等领域，有搞“市场化”苗头等等。
4.政府特许权经营行为不规范，国有资产经营不活
收费权的转让、土地的出让，存在着缺乏论证和竞争的情况下轻率决定的现象。由于资产市场发育滞后，国有产权流动和重组既有不灵活问题，也有随意性问题。
5.行政立法、执法偏重维护部门利益，部分执法人员服务意识较淡漠
在行政立法上强化部门权力和利益的立法多、措施硬，而保障企业、投资者权益的立法弱、措施软。在执法上，有利部门及执法者的执法力度大，而维护企业权益的执法力度小。行政执法部门主动为企业展开法规规章宣传、服务少，事先提醒少，罚款、收费、检查多。一些执法部门仍然给基层及执法人员下达罚款收费任务，不规范的执法执罚行为时有发生。执法队伍过多过滥，且执法人员素质不高的问题也很突出。缺乏相应素质的执法者，是滥用权力的根源。
6.行政纪律松弛，影响了行政管理的效率
一些部门、地方上级指示对自己有利则行，不利则违。由于管人与管事的脱节，无法实际地建市起强的责任约束，使落实难成为行政工作中的突出问题。行政执法管理的责任未落实到具体岗位和责任人，也影响了管理的效率。
三、改善和优化政务环境的四大难点
1.改善环境与财政紧约束的矛盾
江西人口占全国3.3%。但财政收入只占1.3%，人均财力只有400多元。人均财政收入居全国31个省市自治区的第27位。是财力最薄弱的省区之一。另一方面，财政供养人多，其数量不论发展水平如何，基本上按人口比例分配。江西机关人数居全国第16位。工资的刚性增长，再加支农、科技教育投入法定增长，迫使财政必须较快增长。由于经济相对滞后，地方财政收入中来自增值税、营业税、企业所得税的部分仅占43%，全国平均是57%，大量收入靠农业税、收费和罚没收入、其他各类小税。在财源不足的情况下，一是加大征收力度，事实上难以形成“让利于企业”或“藏富于民”的宽松环境，二是靠较多的收费和罚没收入来补充财政不足；三是向银行贷款转移负担，形成不良贷款。江西银行不良贷款比重居全国前几位，大大高于全国平均水平。这又进一步牺牲企业的发展能力，甚至导致执法环境扭曲和信用环境恶化。这已成为江西经济中最大的一个结。
2.行政执法部门自身利益与公正性的矛盾
由于每年执法部门几乎都有收费任务，以此补充行政经费的不足。收费数额直接决定本系统、本部门的收入水平和改善办公条件。尽管大多已实行收支两条线管理，但目前还只是会计意义上的，在财政拨补既定的情况下，收费返还的水平，取决于收费的多少。这不得不使许多执法单位必须以收费为工作目标和主要内容。难以保证为企业展开行政执法服务的公正和有效。
3.“裁判员”与“运动员”的角色矛盾
由于成功企业家的缺乏，许多地方在推动项目和企业的发展中，习惯采取领导挂点责任制等方式直接管项目或企业。工商等管理部门既管市场又办市场，尚未完全脱钩。这既影响到政府调控的公正性，又抑制市场经济的完善和企业家人才的成长。
4.正确履行职能与行政人员素质不高的矛盾
习惯上自下而上的行政权力管理，这种“指挥式”的管理模式与市场经济多元化的网络结构不相适应，面对多元化的网络经济要求，必须实行“服务式”的管理。但干部队伍大都缺乏这种管理理念。且不言世界的眼光、科学的思维、创新的观念，对市场经济一般运行规则的了解、法律的把握、对决策进行成本效益分析能力的干部比重不高。从而使决策的随意性较大，工作上事与愿违者多。这正是过去有很多好的思路、对策得不到贯彻实施的本质原因。
四、解决政务环境问题的主要对策
1.缓解分配难题
（1）从增量上优化分配环境。由于财政与经济的矛盾，江西要总体上降低企业税费水平比较难。但为了创造好环境，应在增量上让4块。即使客商及本省企业新增投入、新办的企业或相对独立的技术改造项目，实行基本上与沿海省市相当的优惠政策和企业负担水平。
（2）全面清理各项行政性收费。大量的行政性收费，恶化了发展环境，但又不能构成政府集中的财力。在清理审批权基础卜，要继续进行清理收费项目，依法规范项目、实行目录管理、加强监督检查。确保收费在必要、合理的范围内。同时对各项收费的使用要符合收费的初衷，解决好“以费养人”的问题。