首先，一个颇能说明问题的案例源于国际应用系统分析研究所（由许多国家资助的一个东西方思想库，位于奥地利维也纳附近的拉克森堡）对全球能源政策开展的一项研究。为人类开发大量新能源的最短时间周期需持续五十年以上。现有政策工具可以实现能源系统的重新调整，以便最大可能地确保人类获得可靠的、永久性的能源，虽然要实现这一目标需要巨额投资。目前就可以确认出一种颇有成功希望的、着眼远期的政策方案，至少可以确认其轮廓，但要实际上沿此方向发展并取得所期望的成果，所需要的政策制定质量远远超出现有的政策制定现实水平。例如，需要具有世界性权威的决策者来采纳根据复杂的分析而制定的远期政策，并接受发展过程中的高额成本，以造福人类的后代。此外，要执行这样一项政策，必须将全球性决策强加于各国的决策者，并以令许多人难以接受的方式分配成本和利益，而无论怎样分配，总会有许多人不愿接受。
这一实例揭示了这样一种情形：一项可取的政策可以被详细说明，在技术上也是可行的，而且十分可靠地预期会对未来现实产生强烈的积极影响；然而，这里缺乏必要的权威政治能力。描述这一情形特点的另一种不同方式是说明：在国际应用系统分析研究所的研究中，没有确认对未来能源状况产生重大影响的可行性选择方案，因为缺乏适当的权威政治能力使该研究所的推荐方案在政治上不可行；而且，在原则上，没有任何理由认为政治上的可行性限制会比技术上的可行性限制更富于弹性。
以上案例引进了一个非常重要的概念--政策自由或政策灵活余地，该概念指政策制定的自由选择范围。政策灵活余地反过来又可能极大地影响政策制定对未来现实作用的程度与方向。在本章后面考察政策制定自主权时，将考虑与之有关的问题。
下面，我们来看看另一个假设的例子，它也很有启发性。伊万·伊里奇在《种属》一书中提出这样一个命题：自从人类作为一个有别于其他物种的种类出现以来，甚至可能从更早的时代开始，男女之间就一直存在着劳动和职能的明确分工。为了便于辩论，我们先接受这一命题，并考虑它与所提出的政策制定潜力相关的一些基本问题。这些问题是：
1.如果有些特征在过去一直伴随着人类，我们能指望政策制定来改变它们吗？或者说，我们对付的是否是一个无法解决的课题，在经过短暂的摇摆之后它又会回复到其基本状态中去？
2.通过设计新的两性分工来满足崇尚平等的价值观，从而在不考虑人类基本特点的情况下实现公平，这会更可取吗？
3.干预人类具有的那些根深蒂固的特征有什么危险？
假定通过强化两性角色趋于一致能够消除性别歧视，其副作用造成的损害难道可能不比所获利益更多吗？
4.或者，政策制定能够实现人类新的愿望，包括改变人类的历史特征，而以上所有的观点都是保守的偏见？
5.无论我们怎样看待这种固定性，我们对自己的诊断有把握吗？我们承认无知，然而即使成功的几率未知，甚至也许很低，我们仍去尽最大的努力，难道这不更好吗？像自我实现预言之类无法计算的因素难道不会从难以驾驭的现实中争得一些效果吗？
6.这里不是把政策制定看作剧院，但其道德意义、象征与宣泄作用如何？即使通过政策制定来表达人类的价值观和抱负无望取得什么成效，但难道这不比否定人类的幻想更好吗？
7.所有这些问题有意义吗？或者，这些只是关系到情绪、深厚感情和一种强烈正义感的问题，不能也不应该受到如此理智的提问吗？
考察政策制定影响潜力的另一些验证案例很容易被想到：反歧视政策、人口与生育政策、移民政策、禁烟和反毒品政策--这些只是许多政策领域中的一部分实例，深入细致地研究这些案例可能为考察政策制定的潜力与限制提供有益的信息。世界观和超科学的假设仍会支配总体观点，但是，对于政策制定在相关的至多长达五十年的有限时间范围内可能产生或大或小影响的各种条件，设计得当的研究（例如关于企图影响酒类消费的研究、关于女性杰出人物的研究）可能会提供更透彻的洞察。可是，此类研究很罕见，必需的原始材料过于零散，也未形成适当的调查方法。
当能够开展这类研究时，本书所提出的假设将不得不重新考虑。在此之前，我们只能利用现有的条件进行研究，认识到其暂时性，如果不是推测性的话。
导向更好还是更糟
政策制定对人类未来产生的影响是好还是坏，这个问题很逗惹人。它还具有名义上的规范意义，即努力增强政策制定对未来现实的影响，这会导向更好还是更糟？撇开“人类需要获胜吗？”之类修辞性或毫无意义的问题，这里，人们的反应再次取决于所持的世界观。可以通过提出若干供选择的简化假设来阐明这个问题，这些假设的不同组合会导致完全相反的结论，但是，这不能用经验材料来加以证实或证伪。这些假设是：
1.人类历史有一种趋向进步的内在趋势。
2.人类历史有一种趋于灾难的内在趋势。
3.人类历史没有任何内在趋势，但有趋于进步或灾难的潜在可能性。
4.人类的政策制定主要影响人类历史向更好的状态发展。
5.人类的政策制定主要影响人类历史向更糟的状态发展。
6.人类的政策制定没有任何内在趋势，但有影响人类历史向更好和更糟的状态发展的潜在可能。
7.人类的政策制定既不影响人类历史向更好状态发展，也不影响人类历史向更糟状态发展。
这些假设的下列组合将支持旨在增强政策制定对现实影响的企图：假设1与4组合，但这里政策制定无关紧要；假设2与4组合；假设3与4组合，这里政策制定对于减少灾难发生的可能性极为关键；假设2与6组合，也支持增大政策制定的影响，因为这里政策制定至少提供了一次避免灾难的机会。
下列假设组合认为政策制定并不影响现实，不应增强这种影响：假设1与5组合；假设3与5组合；假设2与5组合，当然这里政策制定无关大局；假设1与6组合，这里，政策制定至少带有破坏整个趋势的某种危险。
假设3与6组合使这一问题悬而未决，取决于人们对风险所持的态度（专业术语称为“赌博价值观”）。
如果同意假设7,仍有许多问题有待解答，比如：明知政策制定无影响，这种状况不可改变，即使在政策产出方面徒劳无益，但仍努力改进政策制定以建立信念，并为道德选择提供机会；是这样做更可取，还是将本已短缺的人类高质量资源用于其他方面的工作更为可取？
如果对假设7的正确性存在怀疑，那么又面临着一个在形势不明确时的选择问题：是冒枉费心机的危险，仍致力进行政策制定较好；还是冒丧失一次影响未来现实向更好状态发展机会的危险，而忽视政策制定较好？关于这个问题，笔者提出的主张是，宁可在没有保证能取得巨大成果的情况下努力改进政策制定，也不可丧失一次处理危险逆境的机会。这种立场对于本书相当重要，因为即使政策制定的积极潜力只是一种可能，其概率尚属未知，但这种主张证明为改进政策制定所付出的巨大努力是有理由的；当然，这种观点只有在T述条件下才能成立，即假设政策制定产生的影响导致未来状况趋向更糟的可能性概率更低（而且远不明显）。例如，最近的一项历史研究倾向于吉本斯的历史观，即历史是“一本记录人类的种种罪恶、蠢行和不幸的登记簿”，因为他们看到许多政策是造成不幸的根本原因。
对于政策制定改进是否值得向往，另两种主张可能导致更加否定的结论：如果认为政策制定在本质上就是低质量的，并且无法真正改进，那么可以想象，无论怎样做，前途都是暗淡的，这样可能得出的结论便是，集中全力于像市场机制这样的其他过程。这种观点将在第六章中加以讨论和批驳。
必须清楚地认识一种更为基本的观点，其基础在于：从长远来看，增强人类自觉地影响未来的能力有可能不适当地制约人类的发展。我们可进行这样一个想象实验，如果在过去某个历史时期，人类确实能够“规划”未来，那么社会的进步就会凝固在那时所崇尚的思想与信念的内容上，这样形成的世界是我们多数人所讨厌的，而且与现行的期望和价值观相去甚远。尽管我们对当今思想的优越性信心十足，但没有任何理由假定，一旦后代摆脱了我们的“规划”，我们以现代观念对未来的“殖民化”，在他们看来会比我们现在看古人给我们规划的社会好多少。因此，如果我们可以使政策制定完善得能够规划未来，那么就必须放弃完善政策制定的努力。自相矛盾的是，我的结论是政策制定可以得到某种程度的改进，但不能塑造未来。这种观点证明，努力改进政策制定的传统是正当合理的。若持一种更为极端的观点，认为要么政策制定不能得到有意义的改善，要么可以被完善到能够塑造未来的程度，那么，得出的结论分别就是：不值得付出努力来政进政策制定，或者这样的努力太危险。
以上对各种可能假设进行的探究并非消极意义上的学术练习。一旦稍许超出随机数据搜集的范围（包括随机数据搜集本身），基础的假设便是证明考察领域、活动、方法和工具等正当性的必要根据。政策制定这一主题过于重大，以致于不能把它丢弃给从未加以说明和评估的不言而喻的假设。同时，在现行大多数政策制定研究中易于被忽视的基本问题太多。所以，至少将其中一些潜在的假设公开化并加以探讨，是十分必要的。
人类历史所固有的趋势是“进步”还是“灾难”？是两种趋势都有，还是两种趋势都无？这些还十分不明确。政策制定是导向更好的状态，还是更糟？其影响是混合的，还是不确定的？甚或没有任何真正影响？这些也仍然相当模糊。政策制定及其改进的研究，作为一个学术专业课题和（或）一项终身使命，因而也就取决于许多假设。我本人的暂时假设是：未来既有可能向更好状态发展，也有可能变得更糟；政策制定能力的增加带有一定的风险，但导向更好状态的可能性更大。
同时，我倾向于以下这一假设，实际上那也是一个研究结论：对于塑造人类的未来，政策制定是次要的。例如：技术的变革对于影响某些历史进程更为重要，而它本身只是部分受到政策制定的影响。一个突出的实例便是印刷技术。计算机也具有相似的影响，尽管政府对促进其发展确实起着积极作用。宗教的复兴可能再次成为一个独立于有意识的政策制定而塑造未来的因素（像过去一样）。从较长远的观点来看，个别思想家对人类未来的影响也比政府中枢决策系统的影响要大得多。但是，即使存在这些种种强有力的变因，政策制定仍是对集体的未来施加有意识影响的一种主要方式，由于它可能易于得到自觉的改善，其自身又部分地作为一个有目的过程而运行，因而越发重要。至少，适当的政策制定可能是其他塑造未来的因素发挥作用的一个必要条件，甚或也是一个有益条件，并可能影响到这些因素的效果。
与此相关的一个命题是：中央政策制定具有目前所知的任何其他社会机制或“看不见的手”所无法完全代替的决定性作用。要实现应付逆境所必需的结构性社会变革，则中央政府的政策制定，部分是绝对必要的，部分则是十分有益的，如果这种政策制定具有相当高质量的话--这个“如果”是至关紧要的。正如第五和第六两章将会进一步指出的那样，有许多处理问题的功能，政策制定以外的其他社会方法会完成得更好，而且一部分功能只有依靠这些方法才能实现，如依靠自由市场、独立的知识分子阶层等。但是，由于第二章曾予考察的那些逆境特点的原因，在一些西方国家，中央政策制定变得越来越关键，其重要性可能有起有伏地进一步增大。（许多学者持有不同的观点，T.威廉斯在1982年的论著中提出用参与社会的重新构想作为替代机制，这虽然有趣但纯属空想。）
政策制定自主
至此，前面的论述考察了政策制定影响不断发展的现实的能力以及政策制定对历史进程和重大事件施加影响的潜力。假定它具有某些这类能力，则现在面临着政策制定过程系统相对于社会和政治的各种势力与因素的自主程度问题。如果政府中枢决策系统严格地受制于、并且仅仅反映各种社会势力、经济利益或传统的政策正统思想，那么，政策制定的灵活余地及其对现实的作用在方向上（如果不是在强度上）就会内在地非常有限（即中央政策制定可能在符合占支配地位的经济利益等方向上具有强大的影响，但无力采取其他方向的政策）。换言之，如果政策制定的灵活余地严格地受制于即使是最优的政策制定也无法放松的那些顽固的社会环境因素，那么，政策制定的影响潜力就会十分有限，而改进政策制定也就可能是枉费心机。
两个相关的问题证明了这些问题的复杂性。这两个问题就是：在宏观上，政策制定自主问题同国家、社会二者的区分有关；在微观上，关于历史上的伟大人物以及他们对历史条件的反映或影响的争论，与围绕政策制定自主而提出的问题的一些重要方面互相对应且部分重合。
这里将不探究国家与社会的关系史，或者关于这一论题的古典文献及其现代论述，也不探究关于历史上英雄人物的古典文献及其现代论述。通过考察极端的观点（如朴素经济唯物主义及其现代变种或称现代“共谋”理论，前者反对给国家政府和政策制定以自主权，后者与“犹太人的长者协定”相似，但有了新的、应受责备的罪恶主谋，这种观点认为现实完全由超级经济利益所操纵）也收效甚微。相反，这里将提出描述相关情形的若干命题，这些命题是从那些试图以一种广阔的视野来考察政策制定的比较和历史研究中得出的推论。