在多数社会中，要使权力分配和基本的社会特征发生深远而迅速的转变，其途径便是充分意义上的革命（有些著作试图对革命进行艺术性描述，这些尝试提供了另一种见解）。比较缓慢和平稳的权力转变可通过进化来实现，包括在政策制定的协助下实现；这种转变的发生往往是由其他因素带来的社会变化所致，那些因素既与革命毫不相干，也与有意的政策制定没有瓜葛，如经济状况的转变、技术革新等。社会的质变也可是多种因素作用的结果，如上文提到的那些因素或宗教运动。如前所述，在这里值得记住的是，现在还没有一种关于社会宏观变化的卓越理论，因而给关于实现或驾驭这种变化的途径的每一种考察都留下了很多空白。
对于正处在多种特征兼有的革命的政策制定阶段或处在革命以后形势的许多国家，尤其是第三世界国家，具有实践意义的问题在于怎样迅速实现高质量的政策制定。为了在革命转化为顽固的新现实或吞噬其自身之前，利用社会暂时增强的可塑性来实现所期望的社会改造，迅速地实现高质量的政策制定是一个主要的“必须”。中国等国家的经验表明，从深入的革命迅速转向高质量的政策制定是多么艰难。一种比较可取的方法是，迅速建立相对独立的政策制定体系和优秀人才岛，这在彻底革命的形势下虽然不可能做到，但在不太极端的情况下却是比较可行的。似乎没有一场革命实际上沿着这一方向发展，这使得以下问题仍悬而未决：上述的建议是在本质上就不可能做到，还仅仅是近乎不可能？对于人类的大多数来说，这个问题很重要，值得努力进行更加深入的研究、思考和实践。中国在1984年和1985年的发展值得从这一角度开展仔细研究。
在即将结束对政策制定影响、政策制定自主以及革命的考察时，思索这样一个假设很有意思：国家的衰落是由诸如很少清理并且不断增多的利益团体的积聚等原因引起的结构日益僵化所致。从这种观点来看，革命与战争有时能被看作是“减少僵化”、清除障碍、进行有效政策制定的新时期（从另一角度看，也是在自由市场机制帮助下--如果期望得到自由市场机制的帮助--进行社会创造的新时期）所必需的一部分“建设性破坏”。这种分析可能导出以下命题：政策制定的一个主要大目标在于维护自身的用武之地，减少对革命的需要，特别是通过不时地清除社会舞台上过于密集的机构网络来达到该目标。在后面探讨社会改造时，还将进一步考察这种观点。
综合命题为了对本章所探讨的不同方面作一总结，以利于本书的论述领域与总体政策科学，特针对政策制定可能产生的影响提出下列综合命题：
1.在多数政策制定中，要考虑的最大时间跨度为30年，在这么长的时限内，认为未来千变万化、政策制定会有“混杂在一起的多种潜力”，是一种较为可取的观点。这种观点意味着政策制定存在一个尽管有限，但仍相当广阔的选择范围。按照目前人们对于社会现实的动态印象，现存和可以预见的现实面貌总是变动不定的，这就增加了高质量的政策制定--包括关键性决策和一致的宏观政策两种形式--在既定时限内产生影响的潜力。换言之，在围绕着有意识的社会行动的有限范围内，政策制定至关重要（这与声称政治至关重要未必完全相同）。
2.对政策制定的影响潜力所持的一种概率论观点，似乎最适于目前已知和推测的所有情形。政策制定是在偶然与必然之间的一个灰色地带以及一个开阔的领域中进行的，它能够改变未来事件和进程发生的概率。对各种可能的未来面貌出现的这种概率改变，可能与期望的方向一致，也可能与之相反；改变的程度可能很大，也可能很小；所有这些都取决于各种变量千变万化的组合，取决于现实与历史进程永恒和动态的特征，可是对于这些，我们却几乎一无所知。
3.这种观点对政策制定及其研究和改进具有深远的影响。政策制定成了旨在改变未来可能出现的不同面貌最终出现的机会的一种尝试，当然，这要通过干预才能实现；不过，通过干预来改变未来事件发生概率的可能性有多大，人们往往并不知道或者只是估猜，而且干预本身也是随机的。
因此，政策制定应被看作是一种部分盲目的赌博活动，本书后面将此概念化为模糊赌博（尽管它与“模糊集合论”有些相近，但不能与这一理论及其在决策中的可能应用相混淆）。这样一种观点对于整个政策制定与政策科学都具有重大影响。例如，根据结果来评估政策制定质量，似乎结果注定必然是政策制定质量的产物，这往往是一个谬误。这就对许多政策评估方法论提出了疑问，也使历史经验的加工处理和经验案例研究更加错综复杂。从规定的意义上说，一个主要结论便是，政策制定的改进在很大程度上能够重新表述为赌博能力的提高。对政策制定持这样一种观点，必然会产生重大的价值观问题，如运气价值的至关重要性。根据所提出的这种观点，可将政策制定实际存在的一些重大缺陷解释为：人类应付不确定状况的无能与政策制定的根本实质--模糊赌博之间存在的鸿沟造成了这些缺陷。
作为模糊赌博的政策制定试图影响未来各种形势出现的概率--这是本书主要根据的一种观点。从现在开始，下文将不再经常繁琐地重复这一观点，而是将它视为理所当然的思想加以接受。
4.由于目前人类的局限，即使在最能动的社会改造中质量最高的政策制定也无法实现人类的黄金时代，甚至不应该有此奢望。为实现黄金时代而进行的奋斗可能十分鼓舞人心，并可能带来大规模的可怕行为，这部分地属于前面已予考察的“革命”课题。但是，由于目前已知的人类和人类制度具有的那些恒常不变的特征，以及目前既定的政策制定潜力的局限，即使在假设的最佳情况下，人类也没有希望到达黄金时代。（这还没有提到人们不可能以任何有意义的术语来确切地定义理想社会--相对简单的“人类需要”这一概念在实质上存有疑问便是证明；这也没有论及值得期望的不同目标之间可能存在矛盾，如平等与文化创造力之间的矛盾。）但是，根据普遍流行的价值观，按照不同的价值体系，并（或）依照合理的价值评判观点来稍许改善人类的条件是可能的，如在帕累托所谓的最优意义上。略微降低重大错误的发生频率也许是可能的，如能成功，这本身就是统治史的一个重大变化。尤其吸引人的是可降低灾难发生概率的机会。同样，高质量的政策制定也能减轻人类遭受的痛苦，实现人类的某些抱负。但是，政策制定只有与诸如价值观、科学知识以及社会倾向等其他领域出现的突破相结合，它才在有些时候使主要的政策困境发生变化。在这些情况中，政策制定的特定贡献很难辨明。至于这种结合可能在什么时候再次出现，也是一个有待回答的问题。
5.在创造条件来推动更为基本的人类实践取得进步方面，政策制定起着十分重要的作用；这些人类实践的进步反过来又是未来取得更富雄心的政策成就所必不可少的基础。除了直接改造社会的行动外，新价值体系的形成和科学技术的巨大进步也可认为是在高质量政策制定的部分帮助下取得的；更为明显的是，它们还可被视为政策制定对基本政策困境产生更大影响的前提条件。换言之，尽管将政策制定只局限于推动其他社会力量来应付逆境不太合适，但是，政策制定的确只是处理社会问题的多种方式中的一种。因此，政策制定的一个主要功能，是帮助提高其他方面应付社会逆境的能力，并与之建立最大的协同关系，以便共同应付社会面临的逆境。
6.在有些形势下，政策制定几乎没有机会为事态的好转作出重大贡献。例如，当政策制定被套上僵化的寡头统治的枷锁，并由传统势力所控制时，必须给社会某种程度的松绑以后，政策制定才能应付逆境。在这种形势下，在社会变革和革命高潮以后，尽快地改进政策制定就越发重要了。
7.政策制定以及政策科学都必须接受一个令人头疼的组合：一方面是人类的迫切需要和远大抱负；另一方面则是即使在假设的最佳情况下，对政策制定的影响潜力也存在着难以克服的限制。承担社会改造的根本任务，同时又充分认识到，即使在最乐观的假设中政策制定也会受到种种限制，这是负责而老练的政治家（男女都一样）以及高级政策科学家（与发挥其他作用的预言家和狂热领导人不同，无论他们是否比这两者更重要，也无论他们是使社会状况好转还是恶化）肩负的一副重担。即使政策制定所产生的使社会好转的影响只想实现如此有限的抱负，彻底地改变政策制定的质量也是绝对必要的，对于这种政策制定质量，我们将在下面几章中进行探讨。期望从政策制定中获得更多，这是一种自我破灭的幻想；而要求从中获得更少，则是一种自我实现的退却。