既能促进形式价值增长又可以促进产出价值增长的备选方案最为可取，必须积极地予以探求。互不影响关系是次佳情形，但实际中出现的似乎常常是负相关关系。例如，“民主化”的加强超出一定的程度就可能需要在政策制定的产出价值上付出沉重代价。
以上的概念与分析至少导致了三项有关政策制定重新构建的方法论规则：
1.必须着力寻求一种既能提高形式价值生产又能提高产出价值生产的最有效改进方案。如果失败，则必须寻求能够提高形式价值或产出价值而并不分别以损失产出价值或形式价值为代价的改进方案。
2.所有各种改进方案都必须根据主要形式价值和产出价值的收益与成本来检验其敏感性，从而形成意义明确的选择，以便作出合理的价值判断。这种分析往往为不确定性所支配，使得方案选择转化为对处理不确定性战略的选择，但这并未改变问题的实质，也没有贬低敏感性检验、定性估价和重大价值判断的必要性。
3.在试图改进政策制定的所有职业行为中，即使是在观点主张上，也必须坚决摒弃专注于任何特定的形式价值或产出价值的做法。因为与此同时，其他价值方面的损失可能很高，因而必须予以谨慎的考虑。
假如有大量的形式价值与产出价值需要实现，一种有效的（尽管并非总是在逻辑上和道德上非采取不可的）方法是从那些更需要改善的价值方面着手。比如，当政策制定的产出多少被认为尚令人满意时，可集中精力来提高形式价值，或者相反。这就需要确定要求政策制定实现的主要形式价值和产出价值，还需要评估这些价值实际实现的程度，从而相应地集中精力提高产出价值或形式价值。
再回到第五章所阐述的一个论点上，本书对逆境的考察得出了这样一个结论，即一旦基本人权得到保证，就必须优先考虑应付那种预示不祥后果的困境。这一结论尤其适用于西方民主国家政策制定的改进。因为在西方民主国家，政治民主意识形态的主要过程价值已经在政策制定的形式中实现了，而各种逆境却会造成惨重的损失，甚至危及民主制度本身的未来，除非政策制定的产出得到极大增加。
因此，这一总体的建议便成为必需，即在西方民主国家，在改进政策制定时必须优先考虑产出价值。
鉴于西方民主国家在大量文章论述中仍然一如既往地优先虑政策制定的方式以实现其他的形式价值，上述结论就显得更为重要了。优先权分配的最终抉择乃是一个价值判断问题，但除了以上有关处理严峻困境的首要考虑之外，还必须考虑到一些其他方面，包括：
1.必须谨慎地选择一种严密而周详的民主理论作为价值判断的指南。还必须认识到各种形态的西方意义上民主体制的有效性，从而为政策制定提供范围广泛的形式选择，并同大部分不同民主理论所主张的价值观相符合。
2.无论对具体形势中的首要问题可能有什么样的价值倾向和理解，都必须小心谨慎以避免在不存在最优解决方案时错误地认为有这样一种方案。人类关系学派的早期理论相信确实存在一些可以不断满足更多价值的解决办法，从而逃避价值上的各种两难困境，那便是这种倾向的很好例证。同样，尽管在某些条件中确实存在可能同时实现更多的形式价值和产出价值的政策制定改进的某些可能，但那种认为在政策制定改进中形式价值的大量实现常常伴随着产出价值大量提高的乐观论调，在逆境的条件下是没有什么实际根据的。
3.政策制定的形式价值和政策制定产出价值的提高之间可能存在的间接关系也必须补充到这一分析中。例如，在某些团体眼中，政策制定的法律程序可能对于政策执行来说非常重要。在这种情形中，变革那些能加速合法化程序的政策制定形式便成为改进政策制定产出价值的一个组成部分，此外，从形式价值上考虑也可能需要求助于这种变革。这里必须小心的是，不要忽视了可能需要付出的其他政策制定产出方面的代价。
因此，在逆境的形势下，为一项错误的政策（意指对重大逆境处置不当）而获得广泛的支持比面临少数派的激烈反抗而强制推行一项政策要糟糕得多。无论是从形式价值还是从产出价值的意义上说，最大程度的意见一致未必是良好政策制定的一个首要特征，特别是在逆境中更是如此。
最大程度的意见一致也并非民主思想的根本准则，只要一个政府是按合法程序批准成立的，并且始终坚持根据宪法和在根本政治民主制的标准范围内实施自己的统治，这个政府的行为就是民主的。
在逆境中政策制定的改进必须优先考虑产出价值，这一建议适用于主要民主价值已经得到实现的西方民主国家，这点我们在前面已经强调了多次。至于该建议在非民主国家的运用，则是另一回事。除了对基本人权的绝对价值必须给予优先考虑之外，进行价值判断时还必须照顾到不同国家的特定条件。那种认为西方价值完全适用于具有不同传统、条件和抱负的各个国家的武断看法是没有令人信服的根据的。
无论可能会有什么样的价值观和作出什么样的判断，形式价值和产出价值的问题对于政策制定的重建来说都是至关重要的，因而需要进行明确的揭示、分析和选择。
政策制定重建的系统方法
有关政策制定重建以及服务于政策制定重建的研究尚处于不成熟阶段，使得我们更有必要建立起一种至少是基础的系统方法体系，尽管在开展研究的基础尚不充分的情况下这样做可能很危险。为了朝这个方面努力，我们将勾勒出政策制定重建的系统方法的若干阶段，然后再提出政策制定重建的几条实质性原则和战略。
政策制定重建的系统方法包含八个主要阶段，每一阶段都要求具备适当的主观与客观知识、方法、根据以及同现实各种特征的相互作用等。这些阶段之间是相互交叉相互重合的，并不具有理论分析意义上的明确界线。
研究这一阶段的任务包括：对各种改进政策制定的尝试作历史和比较的分析处理；从诸如心理学、组织研究、人类学、政治社会学、政治学以及系统论等多学科研究中得出的有关结论进行探讨和修正；对实际中政策制定的革新及其原因和效果加以评估分析；构建关于这些现象以及一般改革包括一些子课题（如干预理论）的总体理论。以上这些都属于有关改进政策制定和重建统治方式的基本研究任务。如果没有这类研究，就缺乏系统方法所必不可少的基础。
在必要的研究课题中一个不同但必不可少的部分是对相关价值，尤其是对形式价值的研究。从抽象的层次上说，这一课题与政治哲学部分地重合，而且已经有了相当多的讨论，但是更具操作性的方法论仍然有待发展。
广泛地寻求关于政策制定重建的各种设想也是必不可少的一个方面，包括在非正统著作里的思想，如政治家与政府官员的著作，乃至科幻小说以及其他“可供选择”的文献中包含的思想。更不用说，对大量委员会报告、政策文件以及改进政策制定的各种实践方案进行谨慎的分析处理。
设计研究阶段提出了一系列令人感兴趣的方法论问题，诸如用现代的概念体系来重新处理历史材料，这就相应地存在作出错误解释和得出错误结论的危险。但在原则上，研究所依附的科学已相当发达，而对于方案设计来说，情形则完全不同。
在方案设计上，其发展表现为在经验性结论和经验理论以及实用性的创新方案上出现飞跃。尽管方案设计需要依靠现有经验来缓解困难，并需要得到对各种改进尝试的纵向和横向比较研究的帮助，然而，它毕竟是一个新的探索方面。对于将在某个国家已经得到充分验证的改进措施运用到另一个国家这样一个相对容易但仍然很困难的工作来说，情况正是如此。至于为重建政策制定而创造新的思想则属于另一个层次的问题，完全取决于创造力的发挥程度，对于这种创造力目前尚存在错误理解。现有知识中只有极少数可激发创造性设计的知识适用于政策制定的重建，这就表明目前尚没有多少可以推荐的方案。
分析对主要的设计方案加以分析的任务使我们重新回到更为正统的科学和政策分析的工作上来，然而，由于缺乏有关政策制定过程系统及其与社会、技术、经济等其他因素相互作用的理论，还由于这类现象内在动因上不可预测的变化，使得对于政策制定超渐进变革的后果预测非常困难。相关动因随具体条件而不同，这就妨碍了国家之间经验教训的相互借鉴。因此，就创新的政策制定重建来说，即使最好的分析也将留下许多未知和不确定的部分。
应用研究的整合研究、设计和分析的进行能够并且大多不应该与某个国家在一定形势下的特定需要发生密切关系，而以下各阶段，如操作化、试验、重新获取支持以及机构化，就可能只有在特定国家和特定制度类型的具体背景中才可以进行。这种区分本身并非绝对泾渭分明，因为研究、设计和分析在一定程度上能以某种实际应用为导向，而操作化方面存在的问题则应该以某种理论为指导，并与范围广泛的各种条件、包括历史与假设乃至想象的条件联系起来加以考虑。
但尽管如此，所谓整合应用研究阶段还是构成了某种分水岭，将普遍性与具体国家的针对性两种工作区别开来。
该阶段涉及将实际应用于具体国家的大量政策制定重建方案经过反复的重新考虑加以选择。
考虑到这一阶段同重建的具体方案之间的紧密关系以及这些方案独有的特点，对这一阶段的详细考察留待下面列举重建的某些具体方案之前进行，这样将更为方便。
操作化操作化接近技术研究与开发领域中“开发”与“工程化”
阶段的涵义，它包含为了对特定统治方式进行重建而对具体方案进行的详尽阐述。这些方案旨在向某一特定的统治方式引入一个新的设计。在这个阶段必须注意细节问题，像必要的法律工具、行政机构的规章条例、人员配置、物质装备、同信息沟通网络之间的连接、运作方法以及组织结构等等。有必要采用一种开放式方法，从而可以根据对实际情况的了解而随时调整。然而过于模糊的方案容易在采用与执行过程中遭到曲解，导致与最初设计中的意图完全不同的结果。
实验在人类事务中不存在所谓的实验测试，就某些政策来说，进行社会实验是可能的，尽管带有很大的模糊性和不确定性。但这对于政策制定的重建来说是不可能做到的，这方面极少有例外。即使正式提出了“实验”的方案，人们知道是在进行“实验”这一事实本身的影响就常常会彻底地扭曲其结果（所谓的霍桑效应）；因此，常常有必要采取替代性实验，从想象实验到进行模拟，乃至由有学问的专家对其他国家的有关经验加以重新评估和分析处理，最后这种方式近似于某种事后实验。
社会实验和实验测试的困难使得人们更有必要在重建设计实际进行之后采取一种实验态度。“改革即是试验”这一原则在这里尤其适用。认真的监督连同定期的系统再评估也是必要的。整个过程的许多阶段可能必须特别小心地处理，以免新的设计笼罩上一种“权宜之计”的氛围，这种气氛完全可能毁灭整个设计。
获得支持获得支持的必要性无须论证，需要小心的反而是不要过分强调这一因素。就许多统治方式的重建来说，必须注意到这种重建对于高层长期支持的依赖（随着1984年加拿大总理易人，加拿大枢密院及相关机构都发生变革这一事实进一步表明了这一点）。那种在准备阶段就使潜在的变革对象参与其事的正统意见在政策制定的重建上往往只会阻碍目的实现，因为这可能会引起更多的抵制而不是支持。
比如，涉及政府中枢决策系统的政策制定重建常常不得不一面同部长和文职官员作斗争，一面加以推行。公共利益集团与公众支持可能有所帮助，但仅对某些形式的政策制定重建有效。有时，文职官员的支持颇为关键，但在某种特定社会整体的各种限制因素中，高层政治家的意志是使政策制定重建成为可行方案的最主要的作用因素。
机构化政策制定重建得以“执行”的一个主要特征就是机构化，即政策制定重建根据国家的法规而成为统治过程系统中一个必不可少的组成部分。在许多国家，这需要借助于法律工具、行政规则、颁布手续等方式。非正式的规章条文对少数的政策制定重建来说确实有一定作用。在有些国家，临时性的机构化就颇为适宜，这样做是为了对政策制定的新设计进行试验，荷兰政府政策科学委员会令人感兴趣的历史就反映了这一点。该委员会在1972年根据国王的临时性法令成立，1976年终于获得了永久存在的法律地位。但在原则上，对于重建政策制定来说，执行的核心是机构化。
以上提到的阶段还包括反复监测、评估、不断学习和改进等内容。同时需要注意的是，必须避免在一个新的设计有机会证明是成功还是失败之前急于进行修正。政策制定重建的系统方法的一些补充方面将在以后的部分予以阐述。这里提出的八个方面已足以提供构成政策制定重建的系统方法的某些尝试，这种方法就统治方式重建来说也同样适用。
以上论述多少还属于重建过程的名义和形式上的特征，尚没有触及更为重要的实质性内容和战略。下面我们将接触政策制定重建的实质内容，但暂且还不涉及具体的改进方案。
政策制定重建的原则和战略
这里，我们将提出在逆境中政策制定重建的二十二条主要原则和战略，它们分别针对重建的不同方面。如要进行更为深入的探讨，则有必要将原则和战略区分开来。原则是针对作为重建的指导方针的实质性思想，战略是针对使得重建具有可行性的途径。但在目前有关统治方式及其政策制定重建的方法尚不发达（如果不是根本没有发展的话）的形势下，这种区分未免过于精细了。重建的原则同重建的战略之间某种程度上的相互重合与相互密切作用关系可以进一步说明，在本书有限的探讨范围内将两者结合起来加以考虑是合理的。