20世纪90年代以来，伴随着中国改革开放的历史进程和全球化浪潮，中国社会涌现出以社会民间力量为主导，以非政府性、非营利性、社会性为特征的组织形式，这些组织被冠以“非政府组织”、“非营利组织”、“社会组织”、“民间组织”、“第三部门”等多种称谓。这里我们采用“社会组织”的称谓，意在表明它在功能和属性上的社会性特征。改革开放以来，中国社会组织发展很快，在扶贫、教育、环保、妇女儿童权益保护、流动人口管理、社区建设等方面做出了重要贡献。但是长期以来，由于种种原因，社会组织在公共管理中的作用没有引起人们的足够重视。随着社会主义市场经济的发展和社会的转型，中国各种社会组织日益增多，其作用也越来越大。重视社会组织的研究，对于改善中国的公共管理具有重要现实意义。
（第一节社会组织的含义及其功能
一、社会组织的含义
所谓社会组织，是指在政府部门和以营利为目的的企业（：即市场部门）之外的，以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、组织或民间协会。联合国关于社会组织的定义是：
在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析结果和专门知识，充当早期预警机制。社会组织涵盖教育、科技、医药、卫生、文化、艺术、扶贫、环保、弱势群体保护等许多方面，主要包括基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织和基金会等。在利益多元化为前提的市场经济体制里，社会组织是在政府调控社会、经济发展过程中，主要起到沟通政府与社会主体之间的信息、平衡社会利益冲突、协调各方行为的“中介作用”的组织。
社会组织的兴起有着深刻的社会发展背景。20世纪中叶，随着工业社会向后工业社会的转型，资本主义社会先后出现了所谓“市场失灵”和“政府失灵”的现象，世界各国在追求经济发展的过程中出现了许多难以解决的棘手问题，在这些问题面前，计划与市场、政府与企业都显得束手无策。由于仅靠政府与企业无法解决的社会问题大量涌现，西方的欧美发达国家以及包括联合国在内的国际组织都在寻找新的出路。在这种背景下，发生了一场范围广泛的“第三部门”运动，政府与社会组织之间形成了一种合作互动的机制，政府退出了很多传统的微观领域，大量的公共服务转由社会组织来提供，社会组织由此得到迅速发展，促成了“小政府、大社会”管理格局的出现。社会组织既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场失灵；既能减少政府成为社会矛盾焦点的概率，又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾。相对于政府行政运行，社会组织的运行方式能够降低社会管理的成本；相对于市场调节，社会组织的调节方式能够更好地保证社会公益的目标，从而也有利于把社会公平正义落到实处。进入20世纪80年代以后，社会组织在世界范围发展很快，不论是在全球社会经济发展中，还是对全球事务的影响力，都上升到了一个新的水平。在一些场合，社会组织已被列为与企业、市场体系和政府、国家体系并列的第三体系。目前，发达国家社会组织的开支已相当于国内生产总值的10%左右。国家对外援助资金的40%是由社会组织支配的。正如全球社会组织研究的权威学者莱斯。M.萨拉蒙教授所说：“我们是置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明，这场革命对2（）世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”①可见，社会组织的兴起给人类社会制度带来了重大变革，并成为当代社会生活中不可缺少的角色。它是人类社会发展的必然结果，是人类社会发展客观规律的体现。
社会组织是相对于政府组织而言。从社会功能上来说，政府组织主要提供垄断性公共物品，而社会组织提供的则是非垄断性公共物品。从组织目标上来说，政府组织的主要目标是公共利益，社会组织的目标则是集体利益或公共利益。虽然社会组织包含了形形色色的组织，但学术界一般认为，社会组织具有六个共同认可的特征，包括：（1）组织性。即组织内部有一套规章制度、负责人，以及经常性活动的开展。纯粹的非正规的、临时聚在一起的人不能被认为是社会组织的一部分。（2）民间性。社会组织不是政府的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导，但这并不意味着社会组织不能接受政府的资金支持。（3）非营利性。社会组织不是为其拥有者积累利润，社会组织可以盈利，但所得必须继续用于组织的使命，而不是在组织缔造者中进行分配。（4）自治性。社会组织能控制自己的活动，并有着不受外部控制的内部管理程序。（5）志愿性。无论是实际开展活动，还是在管理组织的事物中均有显著程度的非强迫性的志愿参与，特别是形成由志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员。（6）公共性。社会组织服务于某些公共目的和为公众奉献。社会组织的根本特征是：扎根于社区、权力双向或多向流动且独立运作的组织，其建立不是行政命令式，而是具有较强的志愿性。
二、社会组织的功能和作用
在当代，社会组织发挥着一些特定的社会功能，正确认识社会组织的这些功能，对于积极发挥社会组织的作用至为重要。社会组织的功能主要有：（1）利益协调功能。社会组织可在政府与公民之间、与社会之间、与企业之间等搭建沟通、了解的平台，发挥桥梁和纽带作用，从而协调社会利益关系，预防、减少社会矛盾的发生，化解社会矛盾，降低政府的利益调节成本。（2）公共服务功能。社会组织是提供公共服务的重要力量，可自行提供某些公共服务，也可接受政府委托提供部分社会服务（由政府购买）。（3）社会管理功能。社会组织通过制度化、规范化管理，对所属成员具有较大约束力，可规范成员行为，加强其自律性，这实际上代行了社会管理职能。（4）社会监督功能。社会组织可以为人们提供多样化的选择机会和活动空间，它通过向政府和社会提出不同的利益诉求，在一定程度上对政府管理起着监督作用。（5）维护社会公平的功能。社会组织可通过捐赠、捐献、捐助等形式扶贫济困救灾，为社会弱势群体及其他困难群体提供帮助和服务，从而起到调节社会分配的作用，成为维护社会公正和社会稳定的重要力量。①社会组织所具有的功能，决定了它可以在维护社会稳定、促进社会和谐发展方面发挥政府和企业难以企及的一些作用。
（1）社会组织可以有效地弥补政府和企业的不足，把部分从政府和企业分离出来的职能接收过来，从而减轻政府和企业的负担，使政府和企业可以更有效地履行好自身的职能。长期以来，由于体制原因，中国政府及企业承揽了大量不该管、也管不好的社会职能和事务，使政府和企业背上沉重的社会负担，所以要提高政府和企业的效率，就必须转变管理理念，将政府和企业的部分社会职能剥离和转移出去，鼓励社会组织来承担。因此，社会组织的发展无疑有利于政府和企业从“办社会”
中解放出来，集中精力推进行政管理体制改革和企业改革，做好宏观决策，提高效率和效益。
（2）社会组织对一些社会利益关系和矛盾可起协调作用，并降低社会管理成本。如它可为公民与政府之间提供一个沟通渠道，建立一种群众利益或民意的表达机制，并可为公民参与社会管理提供许多新的平台，这就有利于协调双方利益关系和矛盾，督促政府改进社会管理，做到民主行政、依法行政、规范行政和科学行政，使政府决策和管理更加符合民意和反映实际情况，从而有利于减少社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突，缓解社会矛盾并将矛盾的解决导人理性有序的轨道，大大降低社会管理成本。
（3）社会组织可以同政府在非垄断性公共物品的提供上开展竞争，促进公共物品供给效率的提高。一般来说，非垄断性公共物品如教育、卫生、社会保障、环境保护等，政府和社会组织都可以提供。但是由于受到法律的约束、社会各种势力的牵制、行为“普遍性”的责任要求以及自身难以摆脱的官僚主义积弊的影响，政府时常对新的公共需求反应迟钝。而社会组织则较少受到上述因素的制约，可以对各种需求做出迅速的反应。
如果由社会组织和政府共同提供非垄断性公共物品，并且在他们之间建立一种平等的竞争关系，无疑将扩大公众的选择机会和效用。而且，社会组织不是政府机关，没有财政拨款，也没有行政权力，为了获得竞争优势，只能通过提供令人满意的社会服务取得生存和发展的资源。为此，它必须不断地开发新的公益项目，并建立一套激励创新的组织运行机制。社会组织在公共服务方面的创新，可以在社会上产生示范效应，反过来促进政府改革公共服务体制，有效整合、维护不同阶层、群体的利益，为公民特别是社会困难群体提供公共物品和其他生活必需品，提高公共服务水平。
（4）在政府和民众之间发挥桥梁的作用，促进民主政治的建设。政府管理是一个政府与民众互动的过程。民众的参与与合作，是政府管理取得成效的基础。政府与民众的互动可以是直接的，但更多情况下需要一个中间环节来协调，社会组织就是这样一个中间环节。一方面，社会组织代表自己成员的利益和愿望，与成员关系密切，具有有效的信息反馈系统，可以及时把自己成员对政府的要求、建议、批评集中起来，转达给政府，既为政府决策提供参考，又对政府行为构成一定的外部制约；另一方面，把政府的政策意图和对相关问题的处理情况转达给成员，促进成员对政府政策的理解和支持。社会组织在这一利益表达和利益协调的过程中，缓解了政府与民众之间的关系，促进了政府与民众的合作，也推动着政府管理效能的提高和民主政治的发展。
（5）社会组织可以以民间身份、通过民间渠道积极参与国际的交流合作活动，有助于增进国际社会对中国的了解。随着中国外交的日益强大和格局的多样化发展，民间外交不仅登上外交舞台，而且开始发挥着越来越重要的影响。社会组织对外交往作为民间外交的一种重要形式，在开展国际合作、获取国外知识、技术和资金物质援助方面，在对国际决策过程施加影响方面，应该能够发挥很大的作用。通过这些社会组织与国际的合作交流，我们不仅可以向国际社会表达中国民间的意愿和利益诉求，而且能够把中国的崭新形象推向世界，不断扩大中国的国际影响，使世界更全面地认识中国、了解中国。
总之，社会组织已成为现代社会管理和建设中不可或缺的重要组成部分，对促进社会的稳定和谐发展起着重要的作用。
引导和支持社会组织参与社会公共事务，是提高社会管理效率、节约社会管理成本的需要。
（第二节NGO的发展及其现状
在国际上社会组织简称NGO（Non-GovernmentalOrgani-zation）；自冷战结束以来，苏联解体和东欧剧变使得东西方对峙的两大阵营消失了，同时全球化的发展带来了全球性的问题，而这些全球性的问题并非一个国家或国家之间的组织所能解决，这些都为NGO的成长提供了相对稳定的环境和发挥作用的空间，促使NGO得到迅速发展，活动范围不断扩展，成为国际政治舞台上举足轻重的“第三种力量”。它们的触角渗透到世界的各个角落，在世界政治事务中扮演着活跃的角色。特别在环境、人道主义救援和灾后重建等方面NGO更是重要参与力量。
目前，NGO借助联合国作为发挥影响的舞台，已成为联合国管理国际事务的重要组成部分。自1972年斯德哥尔摩联合国人类环境大会后，NGO逐步形成在联合国各组织开会的同时、同地，召开相同主题的NGO论坛或磋商会议的惯例。这标志着除国家政府作为行为主体之外，还形成了非政府的行为主体，即国际组织、跨国公司、社会组织和个人。在人权、人道主义援助、环境保护、和平和安全事务中，NGO成为国际关系中的重要因素。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》
第27章提出要加强NGO的作用，要求各国政府和各政府间国家组织同各国NGO建立起真正的社会伙伴关系和对话关系，以使NGO能够发挥独立的、有效的和负责的作用，并为此建立相应的机制。进入21世纪后，随着全球化浪潮的涌动，国际政治气候呈现出新的气象，NGO逐渐成为国际政治领域中的一支重要力量，其活动渗透到国际政治生活中的各个方面，并以独特的方式影响着国际政治的方向。
NGO的发展表现出以下特点：
1.数量和规模都在迅速上升冷战结束之后，NGO的发展很快。由于发达国家对NGO组织始终持肯定态度，因而在NGO的发展环境上给予很多政策的支持。在大部分发达国家，有关NGO的注册登记程序简单，且注册门槛较低。同时国际NGO的发展规模也越来越大，很多NGO都在一些国家和地区设有分部和办事处，活动经费和发展空间增长迅速。
2.发展呈现网络化状态NGO之间已不仅仅是组织内部的垂直联系，还有许多横向的沟通，在一些彼此关注的问题上能够建立合作和互助关系。
在参与全球治理的过程中，NGO的网络结构具有明显的核心一外围特征。在网络结构中，全球治理的核心问题主要来自发达国家，结构中的81%的组织来自高收入国家，54%来自欧洲和中亚（大多数是欧盟成员国），23%来自北美。美国和欧洲是NGO最核心的国家和地区。
3.发达国家和发展中国家NGO力量对比不均衡发达国家的NGO不仅数量多，而且机构完备、规模庞大、资金雄厚、人才济济，熟悉国际问题和国际组织的工作程序，能够对国际组织的议程设置乃至最终决策施加很大影响，更擅长在外围制造舆论，扩大影响。无论是联合国系统举行的NGO活动，还是国际性NGO倡议活动；无论是反全球化运动，还是反战反美示威游行，西方发达国家的N（；O都起着决定性主导作用。发展中国家的NGO近年来虽然发展较快，但规模小、力量弱，缺乏人才和经验，对国际活动的参与和政治影响非常有限，并且有的NGO由于依赖于西方NGO的资助，最终难免受制于人，或者经常会出现跟风的现象，做出损害本国利益的事情。总之，发达国家的NGO享有话语权，在议题的设置上有操控权，发展中国家的NGO事实处于从属的地位。
从发展趋势来看，国外NGO无论是数量还是规模都会有更大的发展。作为一种力量，它构成了国际政治变革的重要动力。虽然在国际政治中国家仍然是主角，但NGO的作用也越来越突出。这种作用可以表现为对国家主权的挑战，对外交政策的干预，对国家形象的塑造，对全球化的应对等。在重新塑造政府和本国民众的关系、国家与国际社会的关系上，NGO也在发挥着独特的影响。在这方面，发达国家的NGO做了很好·的示范，他们在维护公民的基本权利，发展社会公益性服务，填补政府与市场在社会服务方面的不足上都发挥了重要作用，在政府与民众之间架起了沟通的桥梁，加深了政府和民众之间的相互理解，促成了政府与公民社会之间的互动，对西方社会的经济和就业形势等起到了重要的推动作用。
但是，发达国家NGO也存在一些妨碍自身发展的问题，比如其关注的对象范围狭窄，多限于某个具体项目的实施，其活动范围缺少跨领域的合作交流等，这种交流上的不足以及工作范围的狭隘，造成了NGO在追求实现自身目标的过程中往往得不到真正的长足发展，也制约了它们充分发挥社会作用的空间。而且，发达国家NGO不可避免地在其活动中有一定程度的价值倾向或受制于人的情况。虽然在理论上它们无不声称是“独立的”、“非营利”的民间组织，但是在其活动过程中因为资金的来源，使得NGO的活动在一定程度上带有其主要资金来源的利益团体的政治烙印和价值取向，很难做到真正的出污泥而不染，很多NGO都带有较强的意识形态偏见和一定的政治利益，有的甚至被西方政界利用来作为对外渗透、干预和扩张的工具。这一类“NGO”在国内为政府扮演着维护政府政策、制造民主假象的傀儡角色；而在国外则进行着以争取民主为名，大行干涉他国内政之实的勾当。他们常常先以推广民主、维护人权、保护环境等堂而皇之的理由进入目标国主权领域，并以人员培训、资金援助等手段逐步深入对象国，建立组织的影响力并逐步发挥其作用，向目标国宣扬自己的价值观，最终实现政权改造甚至政权更迭的终极目的。美国NGO研究的著名学者莱斯特。M.萨拉蒙认为，苏东地区存在于政党之外的政治与社会组织在1989年苏东剧变中起了非常重要的作用。
近年来，西方为了消除被援助国政府和民众对西方政府直接援助的反感，开始通过资助西方NGO，进而资助发展中国家NGO的间接渠道来实现西方对外渗透的政治目的。如在乌克兰“橙色革命”中，美国国务院公开承认，为推动其“民主进程”，曾花费6500万美元资助美国的卡内基基金会、国际发展基金会和美国共和党所属的国际共和协会以及民主党下属的国际民主协会等NGO，通过这些NGO参与了幕后决策和宣传。
中国自20世纪70年代末实行改革开放以来，逐步融人了世界全球化的进程。在中国同外部世界建立起不断加强的政治和经济联系的同时，越来越多的外国和国际的社会组织进入中国。它们凭借所掌握的资金、技术、专门知识、专家人才以及国际关系，广泛涉人中国的各个领域。这些国外的NGO在中国的活动，得到了各国政府和政府间国际组织（如联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等）的积极支持，也促进了N<JO在中国的发展。近10年来，NGO已对中国产生了愈益深刻、广泛和持久的影响，对中国的改革开放起了一定的促进作用，特别是NGO将一些新思路和新方法带入了中国，帮助中国对改革发展中需要解决的一些重要问题或者前沿性问题进行了重新认识。但由于国际NGO的背景形形色色，各NGO又都有着自己特定的宗旨和组织结构，它们在中国活动的目标也各不相同。虽然，合法进入中国的国际NGO大都能够在遵循中国法律法规的前提下开展活动，但也不能排除有着特殊目的的某些国际NGO违反中国的法律法规，做一些有损中国国家利益的事情。目前有些国际NGO在中国设置了分支机构，并且在未获得中国政府批准的情况下，已开展了较长时间的非公开活动，并形成了一定的规模，这给我们的社会带来了许多不确定因素。它们大多从西方社会政治、经济和文化的立场出发，将目光聚焦于民主、人权和宗教等容易引起争论的问题上，制造各种舆论、推波助澜，诋毁中国的政治形象。特别需要我们高度警惕的是，它们中间的一些组织的活动已经对中国的社会稳定和国家安全构成了威胁。有些外国NGO甚至通过资助国内的反动分子，在社会上散布不利于政府的谣言，宣传与政府相违背的价值观念，借口宗教、人权和历史遗留问题分裂中国，帮助反动分子发动武装叛乱，危害国家安全和社会稳定，对此我们绝不可掉以轻心。
（第三节中国社会组织发展状况及存在的问题
一、中国社会组织的发展状况
在中国，社会组织的兴起是改革开放的直接结果。改革开放前，政府单一承担了组织社会生产、管理社会生活的功能，社会组织几乎没有任何自我生存和发展的空间与环境。改革开放后，随着市场经济的发展，政府包办一切的社会管理模式已不能适应社会发展的需要，这使社会组织有了生存发展的空间和发挥作用的舞台。同时，中国社会的阶级阶层结构也发生了深刻变化，各种利益关系出现多元化的趋势，利益差距和矛盾不断扩大且日益复杂化，加上在强大的国家机器面前，个人的利益表达不如组织的利益表达来得有效，社会成员要依托社会组织才能更好地适应社会的变化，这就为社会组织的发展提供了社会基础。正是在这种条件下，中国社会组织得以不断发展。20世纪90年代以来，社会组织已逐渐成为中国政治舞台上举足轻重的“第三种力量”。具体表现在以下三个方面：
1.数量大幅增加1988年中国的社会组织仅有4446个，经过20多年的发展，组织规模迅速扩大，遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的组织体系。
2008年底全国共有民间组织41.4万个，比上年增长7.0%。其中各类社会团体23万个，比上年增长8.5%；民办非企业单位18.2万个，比上年增长4.6%；基金会1597个，比上年增长19.2%。2007年，各类社会组织收入合计1343.6亿元，支出合计900.2亿元，提供就业岗位456.9万个。①据专家估计，全国未注册的社会组织有近300万个。目前中国社会组织已遍及各行各业。每年新批准的社会组织中行业协会占到近一半；民办非企业单位中，民办学校发展迅速，每年新批准的数量占所批民办非企业单位的一半。2007年，在全国19.2万个社会团体中，全国性及跨省（自治区、直辖市）活动的社团1730个，省级及省内跨地（市）域活动的社团21506个，地级社团56544个，县级社团112000多个。其中，专业性社团57600多个，行业性社团59700多个，学术性社团40400多个，联合性社团26700多个。②2.类型多范围广改革开放30年来，中国社会组织的类型也经历了从“一类”
到“三类”的演变过程。1999年以前，所有的社会组织被统称为“社会团体”，到1999年，新增了“民办非企业单位”，到2003年，“基金会”从社会团体类中独立出来，成为社会组织中的第三类。据统计，截至2007年，社会团体达到211611个，占社会组织总数的54.7%，民办非企业单位达到173915个，占社会组织总数的44.95%，基金会1340个，占社会组织总数的0.35%，①业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、社区、环保、公益、慈善事业等方方面面。一批科学技术和研究领域的专门人才聚集在社会组织，通过科学研究、教书育人、文化传播等，在提供服务、反映诉求和规范行为等方面发挥了特殊作用，弘扬了中华传统美德，促进了“科教兴国”战略的实施，推动了先进文化的发展。
3.作用有所提高社会组织不断拓展业务规模和服务领域，完善自律规程，提高人员素质，不断增强自我管理和社会服务能力。社会组织的兴起是市场失灵和政府失灵的产物，在促进社会福利和公益事业发展，繁荣科技、文化、教育事业，增加社会就业，推进民主化进程等方面发挥了作用。
（1）响应支持慈善事业。社会组织积极投身于社会捐助活动，推进社会捐助经常化、规范化和捐助形式多样化。
（2）发展社会福利事业。社会组织积极开展养老服务社会化活动，推动各项社会福利服务趋向规范。截至2007年底，全国共有收养类福利单位4.2万个，拥有床位204.6万张，比上年同期增长16.7%，收养老年人、残疾人、孤儿等各类民政服务对象163.4万人，比上年同期增长20.5%。
（3）在公共服务事业中发挥作用。自恢复社团管理登记制度以来，中国社会组织每年大约能够吸纳40亿～50亿元人民币资金用于公共服务。社会组织为社会提供就业岗位多达300万个，其中群众社团、社会团体和宗教组织吸纳20.2万人；收养类民办非企业吸纳76518人；民办的其他高等教育机构提供教职工岗位48121个；事业单位66533个，职工452244人；社会福利企业单位职工1442733人。
（4）搭建国际沟通的桥梁。社会组织引进资金和技术，开展国际交流与合作。目前在中国大陆设立办公室、开展活动的NGO超过300家，年投入的经费近2亿美元。这些在华NGO从事的工作分布在22个领域，其中绝大多数是艾滋病防治、扶贫、贫困儿童教育等。近年来，由中国国际民间组织促进会牵线，一些外国民间机构开始把关注的目光投向中国。如德国明爱（CARITAS）、德国易择益（EZE）、香港乐施会（OXFAMHK）、世界宣明会（WORLDVISION）、挪威路德会（NI。M）、联合国开发计划署（UNDP）等，向中国贫穷落后地区援助了21个社区综合发展项目，援助总额为3618万元人民币，项目有直接扶贫、手工业、环境保护、文化卫生教育，饮水、养殖、技术推广示范、小额信贷、妇女发展、农田开发、林业、庭院经济、果树开发、农副产品加工、牲畜防疫、石材开采等，为中国的社会进步和发展做出了贡献。①总之，在改革创新的时代背景下，中国的社会组织管理能力在历练中不断增强，水平不断提高，本领不断增大，视野不断开阔，这为社会组织管理纳入法制化、规范化轨道奠定了坚实基础。从各地近年改革探索的实践看，行业协会改革发展不断取得新突破，新型政社关系实践不断取得新进展，转制民办非企业单位登记管理工作不断进行新探索，城乡基层社会组织培育发展不断推出新举措，基金会的管理方式和监督机制不断完善，社会组织依法监管不断改进，社会组织评估体系建设不断取得进展，登记机关自身建设不断加强，社会组织发展呈现平稳健康的良好态势。这些可圈可点的改革与创新，从根本上保证了社会组织整体功能的有效发挥，实现了中国社会组织的持续健康有序发展。
二、中国社会组织存在的问题
尽管改革开放以来，中国社会组织得到了很大发展，对社会发展做出了重大贡献，但是由于制度的限制、法律的缺位、资金渠道的狭窄、监管体系的不到位，使得中国社会组织治理的诸多问题亟待解决。
1.对社会组织认识的局限和法律制度安排缺位，社会组织的发展受到限制中国是一个有着悠久历史的文明古国，历来有慈善、自主和互助的传统，民间结社、民间公益活动的历史源远流长。但与此相伴，中国同时也是一个有着几千年中央集权历史传统的国家，历史形成并遗留下来“极强国家、极弱社会”的权力格局，它极大地束缚了中国民间社会组织的发育和发展。新中国成立后，政府为了动员一切资源，实现军事、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略，建立起计划经济体制并实行全面国有化，对社会生活实行了全面干预和控制。因此，中国社会曾经长期运行着“政府全能主义”的模式，中国政府曾长期扮演着“全能政府”的角色，在中国并不存在真正意义上的“市民社会”
和社会组织。此外，政府是真正的社会权力中心的事实，在客观上使中国民众在社会价值观上具有强烈的“政府崇拜”意识，①而缺少像西方社会组织发展中与市场经济相适应的普遍的公民意识、法制观念、自治观念、志愿精神和公益精神等源于文化方面的积淀和背景，也严重束缚了中国社会组织的发展，使得中国的社会组织先天不足。
因此一方面，社会组织对于大多数中国人来说还比较陌生，人们对社会组织的了解程度还极为有限，对社会组织的重要性认识也不足。长时期以来，中国官方和民间都对来自民间的社会组织表现出矛盾和不信任态度。有些人既希望它能发挥桥梁作用，对政府的职能起到拾遗补缺的补充作用，又担心民间组织会发展成为体制外的异己力量，挑战党和政府的权威。这一态度成为民间组织发展壮大的思想阻力和制度瓶颈的根源。这就使中国政府在发展社会组织时小心谨慎，容易受到政治环境的制约，政府对社会组织的政策缺乏连贯性，当社会组织出现问题较多时，政府就加强对社会组织的政策控制，反之则政策控制就相对较松。另一方面，法律制度安排缺位也使得社会组织的长期发展动力不足。目前，中国有关社会组织的法规还不完善，有很多地方都是法律空白，至今未有一部关于社会组织的专门法律，这也给对社会组织的管理带来了漏洞和难处。认识上的误区、政治环境的变化带来的政策限制以及法律、法规的不完善，使社会组织在中国的发展也就不可避免地受到一些影响。
2.社会组织定位不明确，缺乏应有的独立性在中国，以是否在民政部门登记注册为标准可将社会组织大体分为三类情况：一是按照社会组织管理法规在各级民政部门正式登记注册的合法存在的社会组织，如社会团体、民办非企业单位、基金会等；二是完全由个人自下而上发起、主要依靠社会力量运作、在“合法登记”之外的纯民间社会组织，如城市社区基层组织、单位挂靠社团、农村社区发展组织、农村社区的其他公益或互助组织、海外在华资助组织、海外在华商会、行业协会、宗教社团等；三是无需民政部门登记而被政府视为合法的社会组织，主要包括中共中央、国务院或民政部明文规定无需审批登记的非政府组织和各级党委、政府根据上级指示或工作需要鼓励成立的各类社会组织。①就中国目前的情况看，政府对上述第一类社会组织实行严格的“双重分层管理”体制，它实质上强调了社会组织获得法律地位的关键就是政府的同意。所以，这类社会组织一经成立，政府就会通过转移其部分社会职能“合法”延伸其对社会组织管理的权利，使社会组织成为政府解决社会问题、满足社会需要的辅助工具。上述第二类社会组织因难以找到业务主管单位，无法在民政部门注册登记而不具有合法地位。这类社会组织往往通过各种方式，如邀请政府部门在职的工作人员或者已经退职的工作人员担任其名誉职务，或者邀请他们参加其各种活动等，主动将其纳入国家行政体系，以使自身获得某种程度上的合法地位。上述第三类社会组织，因为它是按照党政领导部门的要求成立的，所以，虽然未经民政部门审批登记，但是它们一成立往往就具有“合法的”地位。这类社会组织也要在政府主管部门的指导和监督下开展工作、履行职能。
从以上情况可以看出，社会组织从成立开始，其地位和定位就是不明确的，是从属于各级政府部门的。此外，由于社会组织所能掌握和调动的社会资源极其有限，因而其工作的开展也离不开政府的支持等等，都使得社会组织应有的自治性和独立性明显不足，并且使其发挥作用的空间受到了极大的限制。
3.社会组织发展资金短缺，筹资渠道单一，自我生存与发展能力薄弱在社会组织的发展中，非营利活动所需要的资金与其所能募集到的资源之间存在着巨大缺口，这是所有社会组织面临的一个共同问题。在国外，社会组织资金来源很多，有各种志愿捐款、会费、服务收费，还有很大一部分来源于政府的资助，即使这样，其社会组织活动仍然资金不足。社会组织由于其自身的非营利性，资金来源比较复杂，很容易受各种因素的左右，很多社会组织项目要么由于缺乏资金而不得不中途破产，要么被迫背离其使命。资金短缺不解决，由资金短缺引起的一系列问题就会出现，诸如工作场所、办公设备、人员支持和活动经费问题等等。因此，资金来源的渠道单一、资金匮乏是社会组织发展面临的主要问题之一。社会组织经济力量薄弱，在宣传和筹集资金方面就无力投入，这又进一步限制了它在寻求社会资源方面的力量。
在中国，社会组织资金少而且来源单一的情况显得尤为突出，一方面由于缺乏公益传统，民间的捐赠很少；另一方面，由于中国的福利资金不足，很难再分一杯羹给社会组织。此外，社会组织还没有真正被纳入政府福利体系之内，社会组织的发展主要靠自筹资金、少量的社会捐助和一定的服务收费。这样，社会组织的发展难免陷于经常性的困境中，不能发挥其应有的社会作用。所以，在当前社会公益意识薄弱、社会组织力量弱小、行政命令还有着深厚群众基础的情况下，社会组织的发展还需要政府和政策的大力支持。
4.中国社会组织自律机制不健全中国社会组织自律机制不健全主要表现在以下两个方面：
一是少数社会组织未经批准擅自成立并开展活动。由于有的社会组织缺乏依法结社的法律意识，未经批准就擅自成立，既无业务主管部门，又无挂靠单位，存在的问题较多。有的社会组织打着学术研究的幌子，搞非法活动；有的社会组织接受境外敌对组织的捐赠和委托，搞社情调查，为其提供情报；有的社会组织利用研讨会和民间刊物宣传一些错误观点和言论，绐社会稳定带来隐患。二是一些社会组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度，无章可循、有章不循的问题同时存在。例如，有些社会组织没有实行民主办会，如民主选举、民主决策的原则；有的社会组织违背非营利准则，从事营利性活动，私分财产、牟取暴利；有的民办非企业单位挂一块牌子办多项业务，超出了规定的业务范围；有的民办非企业单位自身管理薄弱，用人和管理制度松散，从业人员良莠不齐，有的不法分子在民办非企业单位中以合法名义搞封建迷信活动。凡此种种，无不影响社会组织正面作用的发挥。
5.中国社会组织的国际化程度不高近30年里，全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和社会组织都产生了影响。这种影响是多方面的，其中最典型的表现就是社会组织国际化的程度越来越高，大量跨国社会组织开始关注国际性的社会事务。例如现在许多国际性的会议通常都会吸引大量社会组织参加。在全球领域，社会组织还帮助“建立国际价值体系和规范”，以“指导未来的国际政策和实践”。①显然，这些情况表明，社会组织全球化的趋势已经非常明显。然而，中国的社会组织在这方面还做得很不够。一方面，中国具有国际影响力的社会组织非常少；另一方面，我们的社会组织在响应国际社会方面也往往十分欠缺。更主要的是，我们的社会组织基本上缺乏全球化、国际化意识，甚至把国际化、全球化仅仅看成是经济领域的对外开放，让外国产品进入国内等等，参与国际性公民社会活动多半是响应性的参与，在国际舞台上缺乏主动性。这些都限制了中国社会组织的发展。
（第四节中国社会组织进一步发展的对策建议
社会组织的发展是改革催生的新生事物。实践证明，社会组织绝不是可有可无的。目前，中国社会的政治、经济和文化领域正在发生着广泛而深刻的巨变。而这这三个领域的建设都离不开社会组织的发展。可以说，发展社会组织是一件事关全局的大事。虽然说中国社会组织已有所发展，其作用也日益增强，但总体上还处于起步阶段。这与市场经济的迅猛发展和社会结构的快速转型很不适应。市场经济的发展和社会结构的转型，产生了大量不易解决的社会问题。政府毫无疑问是解决问题的根本，但社会问题的解决更需要全社会的支持。随着政府职能的进一步转变，迫切需要大量的社会组织来承担部分公共事务的管理任务。因此，中国应该进入一个社会组织大发展时期。就目前而言，需要创造条件，推动社会组织快速、健康地发展，发挥其在公共管理中应有的作用。
1.加强对社会组织的宣传要加大对社会组织的宣传力度，对于社会组织的积极作用给予充分肯定，提高全社会对社会组织的正确认识和全面了解，对损害社会组织的行为和误读社会组织的偏向加以控制和纠正，把对社会组织作用的发挥与社会主义和谐社会的建设有机融合起来。
2.实行政社分开，理顺政府和社会组织的关系改革开放以来，中国在转变政府职能，实现政企分开、政事分开方面取得了很大进展，激活了一大批企事业单位。而在政府与社会组织的关系调整方面则显得较为滞后。在社团方面，中国相当多的社团是由政府的职能部门转变过来的，或者是由政府部门直接建立的，它们在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府，甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。另外，中国现行的社团管理模式也不利于社团正常发挥作用。《社团登记管理条例》规定，社团由民政部门和业务主管单位共同管理，社团业务主管单位必须是政府部门或其授权机构。从条例不难看出，业务主管单位几乎拥有无限的权力，结果强化了社团与业务主管单位之间的依附关系，业务主管单位可以随意干预甚至直接操控社团的活动。社团官方色彩过浓，民间性、自治性淡化，使其容易忽视或难以代表会员的利益和愿望，丧失必要的社会信任和支持，也影响到社团的参与能力。
在这方面，民办非企业单位也存在着类似的问题。
因此，有必要进一步转变政府职能，调整和规范业务主管单位与社会组织的关系，实现政社分开。业务主管单位应和社会组织在组织、职能、活动方式、管理体制上作明确的划分。业务主管单位要逐渐从直接管理活动中退出来，进行间接管理，其主要职责在于规范和监管社会组织的行为并提供相应的服务，而不是无所不在的管制。社会组织则依照法律和制度，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步成为真正的群众自治组织。总之，政府应帮助社会组织摆脱与政府部门的从属关系。政府要尽量减少对社会组织的行政性干预和对其日常事务的直接管理，让社会组织通过内部实行自我管理、自我约束的组织制度做好中观层次的管理，不再与政府系列“对号入座”，以切实保证社会组织的独立性。
3.要进一步完善社会组织的法律法规体系尽管中国已经出台了有关社会组织管理的重大法规和管理条例，但是，由于它们不是正式的国家法律，使得中国对社会组织管理的很多地方都无法可依，甚至存在着法律空白，如中国目前缺少管理社会组织的基本法律，缺少针对基金会、行业协会、专业性社团的专项法规等等，其结果是导致社会组织管理的混乱，以致在某些领域一度出现了某种程度的失控。因此，借鉴国际经验，从中国实际出发，应逐步制定和形成系统配套的不同层次的法律法规体系。尽快制定有关基金会、行业协会等经济团体、学术团体、公益慈善团体、公共筹款机构等不同层次的专项法律法规，建立有关社会组织的组织管理、财务及收支管理、募捐与捐助、评价与监督等方面的法律法规，用法律形式对社会组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利和义务等予以明确规定，切实为社会组织发展提供法律保障和依据。
4.转变政府职能，提供对社会组织的支持，拓展社会组织的发展空间适应社会主义市场经济体制改革的要求，改革政府掌控大部分公共资源、包揽绝大多数公共事务的局面，这是培育和发展社会组织的前提。在行政管理领域推进市场取向的改革，就需要改变目前主要是纵向管理的社会治理模式，实现现代社会横向联系和网络化的社会关系。为此，政府要从促进市场与社会协调发展的全局出发，积极转变职能，为社会组织发展让渡空间，同时应给予社会组织更多的支持。这既是加快政治改革、政府改革步伐的重要举措，又是促进社会组织发展的重要因素。一方面，政府通过制订市场规则、加强宏观调控和监督管理、提供公共服务，更加高效率地实现其宏观层次的职能；另一方面，社会组织可以更多地接替政府以往在中观层次的职能，在政府与市场、政府与社会、政府与企业、宏观与微观之间进行协调，向社会提供更多的更具灵活性的公共服务，促使其自身获得更快的发展。
为此，政府应在法定范围内向社会组织提供资金支持。从西方国家社会组织的资金来源情况看，政府给予了社会组织很大的支持。要解决社会组织的资金问题，首先必须消除民间组织仅靠民间捐款就可以生存的错误观念。因为无论在世界上哪一个国家，社会组织都不可能仅靠民间捐款维持生存，因为正像市场和政府会有局限一样，志愿也会有自身的局限，最突出的表现是非营利活动所需的开支与社会组织能募集到的资金之间可能存在着一个巨大的缺口。无论在世界上哪一个国家，志愿捐款都只占其社会组织收入的极小一部分，而不能成为社会组织全部的收入来源。据清华NGO研究所2000年的调查，中国社会组织收入来源的结构是：政府补贴占50%以上，会费和营业收入占31%，个人和企业捐款只占10%，国外捐款微不足道，仅占2%而已。实际上，中国社会组织面临着十分严重的资金短缺问题。同一项调查显示，中国社会组织支出规模很小，近2／3的组织年支出在10万元以下；年支出超过100万元的只占组织总数的1.6%。所有组织的平均支出规模为19.97万元。从国际上看，社会组织的经济活动规模一般占到本国GDP的5%～10%，但中国的比例仅占0.3%.远远低于发达国家，也低于一些发展中国家。为此，中国社会组织应采取多种方式，不仅要积极争取政府资助，而且需要增加营业收入，获得各类捐赠和吸引境外资金，以解决制约社会组织发展的资金瓶颈问题。
5.改善发展途径，加强社会组织自身建设随着中国加入全球化浪潮，面对一系列的挑战和机遇，中国社会组织在发展过程中必须不断加强自身的能力建设，注重培养社会组织专职工作人员，加强社会组织工作者的专业知识、相关知识以及社会组织管理技能等方面的培训，积极探索解决社会问题的新模式，全面提高其满足社会需求的能力，以真正发挥社会组织在中国社会经济发展中的作用。为此，社会组织应该强化社会合作功能，不仅加强与政府、企业的合作，还要努力与传媒机构、科研院所、国内外企业结成联盟，积极参与国际事务的交流。与此同时，中国社会组织必须有世界眼光，努力学习国外社会组织的先进经验，加强自身的基本建设，提高专业化素质和能力，坚持以独立性、非营利性、民间性的特色提供志愿服务、直面社会问题，为弱势群体争取权利、表达诉求，建立起代表自己特点的团体文化和基本价值观，形成社会组织行为标准和伦理守则的动力和机制，与国际接轨。
6.加强制度建设，强化对社会组织的管理监督制度是社会组织存在和壮大的必要条件，一个社会组织如果没有制度的规范和制约，就无法正常运行。在制度层面上，提升社会组织形象，要在法律规范、制度监管、自律他律三个方面下工夫。第一，在法律规范上，要加快修订完善社会组织的相关法律法规。要适应依法行政的要求，逐步规范对社会组织监督管理的法治秩序；要明确各类组织的法律地位、组织治理结构、问责机制以及独立评估审计机制等，严格规范社会组织的行为、机构、治理和管理体制；尤其要加快对社会组织涉外活动和境外社会组织在华活动的立法。第二，在制度监管上，要积极进行社会组织管理体制和运作机制的改革，加强对社会组织的制度规范和有效监督。逐步建立健全社会组织综合监管格局，形成有关部门齐抓共管的局面，强化对社会组织的日常管理，及时查处社会组织违法行为和非法社会组织。第三，在自律他律上，要建立完善社会组织的自律和他律机制，完善内部治理结构。加强与政府部门、与企业之间的合作，提高其解决社会问题和满足社会需求的能力；强化组织章程制度建设，建立以责任为基础的激励机制；建立健全以诚信为重点的信息披露和失信惩罚制度，增强社会责任感和法制观念，形成自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制和阳光、透明的管理机制，提高社会组织的社会公信力。社会公信力的树立不是一朝一夕就能完成的任务，它需要长期的努力和积累，需要不断地经营和维护。社会组织只有不断地改革创新，不断地突破进步，不断地提供优质的服务，才能真正保持和提高自身的社会公信力。在现阶段，中国应重点发展互助救济、慈善福利、合作发展型和维护群众利益的社会公益组织，不能发展西方那种所谓的“压力集团”。要认真吸取近年来一些独联体国家政权更迭的教训，严防西方国家和敌对政治势力通过社会组织对中国进行渗透、颠覆和破坏，保证社会组织的健康发展。
7.推进社会组织的人本管理和国际化发展由于社会组织的志愿性质和从业人员的专业化程度不高，人本管理将是解决社会组织国际化瓶颈的关键。一是要以人为中心，明确优秀的人才是社会组织前进的基石和动力。二是加强组织成员的责任感建设，吸引志愿者参与志愿服务，以组织的目标和宗旨作为人员努力的方向和动力。三是要加强专业培训。知识社会的产生导致社会组织的大发展，没有专业知识装备的社会组织无法在激烈竞争中生存。只有以个人特点和组织目标相结合，加大专业培训的力度和范围，才能实现组织整体素质的提升。四是要建立科学合理的激励措施，构建组织文化。现代组织的凝聚力很大程度来源于组织文化，缺乏组织文化的团体很难在激烈竞争中立于不败之地。而同样没有激励的团队，将会最终丧失前进的动力。以精神激励为主，将精神激励和物质激励相结合，才能提高志愿者和管理人员的积极性。与此同时，要加强国际交流，积极参与国际事务，学习国外社会组织的专业化管理和治理经验，才能逐步走上国际舞台。
总之，在当前中国社会的转型时期。社会组织的发展还很不完善、不健全，并且面临和存在着如上所述的诸多困境和问题。但毫无疑问，随着中国各项改革的深入进行，这些问题将会逐步地、很好地得到解决。
思考题
1.社会组织有哪些特征、功能和作用？
2.当前中国社会组织发展状况如何？存在哪些问题？
3.中国社会转型时期如何进一步发展和壮大社会组织，使其更好地发挥作用？
参考文献
1.吴锦良著：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版。
2.何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版。
3.[美]莱斯特。M.萨拉蒙等著，贾西津、魏玉等译：《全球公民社会：非营利部门视界》，社会科学文献出版社2002年版。
4.王杰等主编：《全球治理中的国际非政府组织》，北京大学出版社2004年版。
5.马庆钰著：《中国非政府组织发展与管理》，国家行政学院出版社2008年版。