——可见公务员的合同化是个方向
非灵活的资格标准妨碍用人单位对求职者自主判断，优秀的大学毕业生往往被拒之门外。
——可见给用人单位以录用自主权是一个方向
复杂而神秘的职位分类制鼓励和奖励狭窄的技术专业化，导致工作的部门化，专才有余，通才难觅，削弱了机构运用复合型人才去应付挑战、冲破瓶颈的能力。
——可见适当增加部门横向流动以及造就通才是—个方向公式化的工资规则奖励年资，基本工资的定期增加几乎是自动的和不可改变的，奖金数目限制很严且无足轻重。
一可见奖励绩效（PayForPerformance）是个方向三、优化规则的探索
在一个基于规则为本的体制中，问题总要通过制定更多的规则去解决。这条思路虽然有陷入规则的沼泽而不能自拔之虞，但优化了规则（具有灵活性的规则）总能去除美国公务制的某些弊端，起到渐进调适之功效。于是对某些规制进行放松是其必然的逻辑选择。但是“放松规制”后，怎么能保证原来的五大核心价值呢？这的确为美国70年代末以来的文官体制改革提出了挑战。但在追求这些目标的过程中，无不面临着“规制放松”与保存规制核心价值之间的冲突。美国1978年的文官改革法（CSRA）所允许的示范项目、以及1978年之后的改革探索都可说明这一点。
第一，1978年的改革试点：放松规制与核心价值冲突的初露。
1、背景
1978年文官改革法案的设计师允许在以规则为基础的模式内，实行分权，即在单一的框架内，由新的人事机构（人事管理局）向其他的机构和管理者下放更多的权力。当然下放的不是政府部门要求的“自己制定规则”的权力，但毕竟政府部门获得了“管理规则”的权力。这有助于提高政府部门人力资源管理体制的灵活性。法案决定开始实行灵活付酬战略的绩效工资制（PayForPerformance），绩效工资制适应用GS系列13-15级的公务员；并试图降低解雇绩效不佳的雇员的难度。最重要的是，该法案允许开办10个人力资源管理创新的实验项目。
为了鼓励人力资源管理方面的创新，该法案允许人事管理局在特定的条件下进行突破现行法规的改革试点。共可以进行10个改革试点项目。这是第一次尝试建立超越以规则为基础的公务员体制模式。其中的“中国湖”的改革试点获得极大的成功。
2、“中国湖”的改革试点
试验改革是在加利福尼亚叫“中国湖”的海军武器中心和圣迭戈的海军海洋系统中心进行的，改革试点的目的是，检验授权部门的专业官员在获得制定规则的权力后，能否真正地提高效率。地处沙漠的“中国湖”若不突破现行人事规则的约束，也难以吸引合格的科学专业人员安心工作。
“中国湖”的具体做法是：
抛弃了原来的职位分类（22）个，而把所有的工作分成五个种类：即专业性的、技术性的、专家性的、行政管理性的和办事性的。并把通常的15个级别（依职位分类而定）压缩，将每一种类的工作只分成四、五或六个级别。
管理者非常欢迎新的人事规则：职位分类异常简单，每一个职位中仅有一页纸的说明。真正地做到奖勤罚懒：只要业绩突出，不用调级或调到管理职位上，管理者就可以为成绩突出者加薪加奖金。招聘新雇员时，管理人员可根据市场调节决定新来人员的工资级别。987年对“中国湖”雇员调查表明：80%的雇员不喜欢旧制度而喜欢新制度。
70%的雇员甚至支持根据表现支付工资（DavidOsborneandTedGaebler，1992）。联邦人事管理局对实验结果表示满意。但里根当局没有充分支持“中国湖”文官制度改革的推广。原因有两条：经费短缺是其中的一条（里根政府决定：推广“中国湖”实验的前提是“费用开支保持不变”；“改革过程中增加的工资和奖金须从其他地方的人员裁减中节省。”这种“想让马儿跑，又不让马儿吃草”的做法阻碍了改革推广。）；但关键的原因是国会担心推广改革试验会侵蚀文官制的核心价值，从而百般阻挠。1987年里根总统倒是向国会提了一份公务员制简化议案（TheCivilServiceSimplificationAct），结果被国会否决。
3、试点改革的意义
“中国湖”的试点改革，揭示了美国现代人事制度改革方向：
淡化职位分类加宽工资级别；按绩效付酬；薪金市场化；根据表现而不是根据资历提升和解雇。
在合法的原则下，允许部门管理人员录取合适的人才，积极招募最优秀的人才；简化被辞退雇员的上诉程序，疏通出口，做到进得来出得去（DavidOsborneAndTedGaebler，1992）。
分权改革、试点改革的实践过程表明：在一个以规则为基础的体制中，事事须有规则，甚至旨在突破规则的改革中也得照章行事。不采取以结果为本的管理体制代替以规则为本的体制，难以走出公务员体制改革的新路。1978年改革法案中试图降低解雇绩效不佳者的难度是个好事，但同时增加的规制要求和程序要求（如绩效的主要标准、改进期等），以及一套复杂的投诉处理制度（含新设立的“功绩制保护委员会”和一系列绩效管理的判例法），结果形成一套神秘的、令管理者和雇员都感到困惑的体制，它需要政府和工会律师和准人事专家的建议和帮助，才能处理管理者和雇员之间的关系。
改革试点本是探索超越以规则为基础的公务员体制的曙光，但沉重的一套程序规则所造成的结果是：近20年的时间内政府部门并没有充分利用法律授予的进行示范项目的权力。（Ronald.P-Sanders，1996）
第二，1978年之后的继续探索。
1978年美国文官改革法案之后，美联邦政府在以下五个方面对公务员制做了微调式的放松，并没有找到最终解决放松规制与维护核心价值之间矛盾的途径。
1、在永业公务员之外适当增加临时录用的合同制雇员
1985年，美国政府扩大了政府部门雇佣临时雇员的权力，合同的期限增加到4年。结果该年度新增临时雇员7000名，增幅为22.4%1985年临时合同制雇员数目为42，118名。1993年联邦政府共157，000名临时雇员，占联邦全部雇员的20%（Arnold.1993）。临时合同制雇员的增加反映了这样一种倾向：未来劳动力的需求具有不确定性，临时雇员的增加有助于政府对不确定的环境做出灵活反应。临时雇佣也是廉价劳动力，政府无须过多的培训，无须支付永业公务员所享受的健康保险和退休好处（Wise，1989）。
2、重提淡化职位分类
职位分类的最大的弊端是：政府的人力资本不能在政府之间自由流动，从而达到资源的最佳配置。原有的22个职系437个职组的分类格局，需要做出调整。1978年增设高级文官系列（SES，约8000人）的目的在于，超越职位分类的障碍，造就通才、增加灵活性。至于如何对职位分类进行结构上调整，美国政府至今没有一个统一的方案。美国国家公共行政学会提出一个方案：根据“职业前途、基本技能、录用、培训和绩效管理”的相似性，应把职位分成10个职系，从而大幅度减化原来的职位分类（Cayer，1992）。
3、简化规则
给超负荷的规则消肿，给部门一点自主决策权。1994年美国政府废弃了1万余人的联邦人事规则手册。
4、改良绩效工资制
美国国会在1984年以绩效管理和确认体制（ThePer-formanceManagementAndRecognitionSystem）来改善绩效工资制。多劳多得，奖勤惩懒，是绩效工资制的最基本的出发点。最基本的做法是在固定的工资水平上加一定数量奖金。1978年文官改革法案试行的绩效工资效果欠佳，问题很多，其中的公平问题是关键。平均主义不是公平，撒胡椒面式的分配同样伤害公务员的积极性。管理者对功绩工资制实行结果表示不满。绩效管理与确认体制实行的结果是：公平问题基本解决，但仍没有将绩效和付酬直接联系起来，从而实现提高绩效的目的。据1989美国联邦人事管理办公室（OPM）对34个政府部门的调查标明：绩效级别划分方式的雷同化，大家都在一个较高的绩效评定等级上，大家人人都有份，但所获甚少。
美国国家公共行政学会在分析了绩效管理和确认体制的效果后做出结论：个人化的绩效付酬不如让于建立一种分权体制，即为政府部门提供更多的决定评估标准和管理方法的自主权，或说给政府部门制定规则的权力，包括建立以团队（team）奖励为基础的绩效付酬制（NAPA，1991）。
5、压平层级、授权雇员
中央管理部门与政府部门有个分权的问题，政府部门内部同样也有个分权的问题，前者的分权解决的是管理者自主决策权问题（当然只是事权，不是规则制定权），后者解决的是管理者和雇员的权力划分问题。
1993年9月国家绩效评论报告提出了联邦政府授权雇员去实现结果的基本战略以及具体的建议。“以最聪明、最好、最快、最经济的方式做事情”（DoEverythingSmarter，Better，Faster，Cheaper），这是私营企业新的质量观。授权的目的是为了获得高质量的结果。这是工商企业在竞争中的成功之道。联邦政府部门移植企业质量管理的经验做法。
授权的4个基本行动步骤是：
其一，压平层级给负责具体工作的人以决策权。
离问题最近的人无疑最了解处理问题的最佳途径。克林顿授权在政府部门中创立135个“重塑实验室”，来创新新的公共服务供给方式。授权数百个重塑小组进行自主创新。国防后勤局国防分配地区中心（theDefenseDistribu-tionRegionCenter）的自我管理小组把整个管理层次取消，一年节约250万美元。退伍军人局继续推广向派出机构——地方办事处（Field——office）的放权实践。住房和城市发展部（HUD）计划把区域办事处（theRegionalOffices）这个层次取消，从而管理层次由3个变为2个。
其二，使所有的政府雇员对结果负责。
美国的俄勒冈州、加利福尼亚及其他州与地方政府自70年代以来就存在着绩效合同的管理方式，且效果甚佳。
（NPR，1994，P.42-43）。克林顿与5个内阁部长以及2个独立机构领导人签订了绩效合同。明确绩效测评的目标，确立奖惩的标准。澳大利亚、新西兰、加拿大、英国在80年代普遍采用合同管理（政府首脑与部长签合同，部长再与行政主管签合同，合同管理部分取代了政治管理）。截至1994年，共有27个政府部门的71个示范项目按政府绩效和结果法案所规定的方式运做。其中包括国内收入署（该机构有11.6万雇员，年度行政开支为74亿美元）、社会保障署（该机构有6.5万名雇员，年度行政开支为56亿美元）、小企业局（该机构有3800名雇员，行政开支4.3亿美元）、职业安全和健康署（该机构有2300人，行政开支为3亿美元）、国家国道交通安全局（该机构有700雇员，行政开支为3亿美元）等单位。由于没有27个政府部门的全部数据，难以界定在政府绩效和结果法案之下运作的公务员占整个联邦公务员的比例。
政府还设立各种奖项以鼓励政府部门提高绩效。目前有三种奖励绩效的奖项：联邦质量研究所（FQI）负责总统管理质量奖；总统管理改善委员会负责管理优秀奖（TheAwardForManagementExcellence）。人事管理办公室负责总统质量和管理改善奖（ThePresidentialQualityAndMan—agementImprovementAwards）。
其三，培训是取得结果的重要条件。
1991年，美国建立公共管理信息系统（PMIS）。试图借全面推动政府管理的信息化建设，来降低行政成本。在这种环境之下，培训的重点是信息技术。提高管理者运用信息技术来提高行政效率的能力。
其四，联邦政府内部从对抗走向合作。
克林顿签署第12871行政令，建立的国家合作伙伴关系委员会（TheNationalPartnershipCouncil），开辟了政府与公务员合作的新时代。截至1995年底，内阁部以及政府部门与工会共签订32份合同。美国联邦政府与代表130万联邦雇员的125个工会签署了合同。现在政府内部的科技、知识型雇员占绝大多数，没有他们的合作，以结果为本的质量管理是不可能的。目前超过13%的联邦雇员已参与规范的质量管理过程。
1995年美国国会否决了克林顿政府提出的公务员改革法案。该法案体现了优化规则的精神。它提出一个新的付酬办法，可使管理者有更大的灵活性决定雇员的个人薪水。但这种方法仍然与统一的适用于整个政府系统的职位分类制紧密相联，因而没有摆脱职位决定工资的僵化传统。
为了方便处理绩效不佳者，新的公务员法案缩短了提前通知的期限，并降低了某些程序要求，但并没有简化投诉程序。1995年的文官改革法案遭到了国会的否决的原因很明确：该法案不能保证美国文官体制所蕴含的核心价值在简化规则的过程中是否会丧失。
四、从以规则为本到结果为本：战略性规则设计的提出
一系列的试点说明了一点：简化过度规制的人事制度能取得较好的效果，但必须化解简化规制与维护文官体制核心价值之间的矛盾。可见，必须以一种全新的思路设计一种新体制，才能解决这个难题。战略性的规则设计是美国政府为了解决这个矛盾的制度选择。这种改革模式是美国政府人事管理专家罗纳德。P.桑得斯提出的建立在分权的、灵活性的、绩效基线基础之上的以结果为本的管理模式。
第一，背景。