美国宪法规定了联邦政府与州政府的分权原则，但美国联邦制实质上是一种“有限分权制”：联邦政府在法律上高于州政府，州政府享有法律所赋予的特权。
宪法明确界定了联邦政府与州政府各自的权力。双方各自的权力共分列举权力、专有权力、禁止权力、共有权力四项。
其中，联邦政府的专有权力有：
1.代表美国开展对外交往；
2.宣布战争；
3.铸币和规定货币价格；
4.军队的管理和指挥；
5.管理邮政；
6.统一度量衡。州政府的专有权力有：
1.管理本州的公共事务；
2.监督州以下地方政府。
禁止联邦政府行使的权力有：
1.不得干涉宗教信仰自由；
2.不得剥夺人民的言论、出版、和平集会和向政府请愿的权力；
3.联邦法院不得受理在普通法和平衡法范围内控诉任何一州的案件；
4.不得授予贵族爵位；
5.不得追溯既往的法律；
6.
对于各州输出的货物，不得课税。禁止州政府行使的权力：
1.不得缔结条约、协约、同盟或联盟；
2.不得铸造货币和发行纸币；
3.不得颁发敌船捕获许可证；
4.不得发布公民权剥夺令；
5.不得追溯既往的法律或损害契约义务的法律；
6.不得授予贵族爵位。联邦政府和州政府的共有权力：以各自的名义征收赋税。
保留权力：凡宪法未授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由各州保留之。因为监督地方政府是州政府的专有权力，各州政府与地方政府的权限划分，由各州的宪法规定。
从宪法法律条文上看，联邦政府的权力与州政府的权力可谓楚河汉界，泾渭分明，但随着历史条件的变化和社会经济的发展，联邦政府与州政府实际拥有的权力，却在宪法分权原则的总体框架之下发生着变化。静止的僵化的法律条文不能决定联邦与州在特定的时空下权力资源的变化。
只有权力主体拥有的权力资源的多寡才决定权力主体拥有的实际权力的大小。在美国宪法颁布后的200多年的岁月里，美国就经历了二元联邦主义时期，合作联邦主义时期、新联邦主义时期（财政联邦主义时期）、后新联邦主义时期。（二元联邦主义时期大体始于1801年，终于20世纪30年代罗斯福新政；合作联邦主义始于罗斯福新政，终于1972年尼克松通过州与地方补助法案（StateAndLocalAs-sistanceAct）；新联邦主义时期始于1972年，经过80年代里根的提倡和实践到达高潮；财政联邦主义（FiscalFectralism）是运用新联邦主义的精神来处理州政府与地方政府的关系，其核心内容为：分享财政、分担供给公共服务的任务、分享政策制定的权力。州与地方政府实行的是单一制。而非联邦制，不能与联邦政府与州政府的关系相混淆。90年代之后政府间关系调整的方向仍然是分权取向，但从美国官方的文件报告看，并无新联邦主义字样。）自罗斯福新政时，政府间制度的设计是一种以集中权力为取向的制度设计，自1981年里根推行新联邦主义始，政府间制度设计是一种以分权为取向的制度设计。这两种取向的政府间制度设计都是在美国宪法联邦制的框架下进行的。本章探讨分权取向制度设计的背景（环境）、目标、效果以及未来的走向，从中把握美国80年代以来分权的实质以及规律性。
（第一节分权取向制度设计的背景
一、集权的原因
集权取向的政府间制度设计主要是由经济原因和政治原因两个因素促成的。
第一，20世纪30年代的大萧条是美国联邦政府集权的导火索。
州政府自身拥有的权力资源使其无法单独解决市场经济崩溃带来的复杂社会问题，只有联邦政府能够把分散的权力集中起来，以巨大的资源优势快刀斩乱麻，尽快恢复正常的社会经济秩序，实现经济复苏。当时，信息技术处于初级阶段，州政府人才不足，州公务员受教育的程度也不高，政府能力欠佳。人们对州政府失去信任，州政府也丧失了自信。联邦政府在当时特殊的环境下，对企业进行了一连串的国家控制与管制，并且进军商界，与私人公司一较长短；在政府与社会关系方面，以权威手段代替了市场手段，大规模地进行国家财富的重新分配；国家规划与督导执行社会保障计划；在联邦与州及地方的关系上，联邦对州的财政补助大幅度增加，改变了过去联邦与州在财政收入方面很少发生联系的状况。财政补助的形式多是分类补助（CategoryGrants），亦称有条件的补助（ConditionedGrants）。州接受联邦的补助的同时，须接受联邦政府的附加条件，附加条件决定了资金运用的方向、资金安排的优先顺序。美国联邦和州政府职能相互独立的时代结束了，联邦通过法律、财政等手段加强了对州政府行政管理的干预，从此开始了联邦与州进行合作与控制相互渗透的时代，州与地方政府畏失了其主导权，中产阶级遭到漠视。
第二，美国州与地方政府的种族歧视等政治原因影响了联邦政府的政策推行。
20世纪60年代，同贫困作斗争和消除种族歧视是联222邦政府的两大政策目标，但州政府和地方政府在很大程度上不代表其辖区的选民。国家的大部分地区、少数民族被剥夺了公民权，州议员和市政委员很少是从同等大小的地区选出来的，很难代表贫困地区和少数民族的利益。联邦政府的反贫困计划难以落实到预定的受惠者身上，种族歧视阻碍了民族融合的进程。联邦政府为了实现自己的政策目标，加强对州和地方政府的控制。60年代初，约翰逊提出的“创造性联邦主义”（CreativeFederalism）就是这种背景下的产物。
“创造性联邦主义”认为：美国联邦政府不仅要和州政府合作，而且还要把合作扩展到县、市、镇、学区、非盈利性的私人组织。结果，联邦政府不经过州直接给予地方政府或私人组织的补助剧增，1968年达70项左右（在此之前，联邦拨给地方的补助都是通过州政府分配的）；补助重点由农村转向城市；联邦对州和地方的财政补助直线上升（其总额从1962年的80亿美元猛增到1972年的550亿美元）；联邦政府的权力扩大到社会、卫生、民权等新的领域。
应该说，美国联邦政府的集权有一定的历史必然性，且在近半个世纪里为美国的大多数人争取到巨大的利益。罗斯福总统时期建立的社会保障体制以及60年代约翰逊总统建立的保健体制，都使得美国公众在住房、交通、职业、保健、生活安全等方面取得了巨大的实惠。这是在特定的历史条件下中下层公众对大资产阶级阶层的一次胜利。联邦权力利用集权为公民提供了最基本的权利，特别是保护了公民权利。种族歧视的废除标志着公民权利最后赢得了对国家权力的胜利。联邦政府利用集权有力地反对了州与地方政府的腐败，有力地保护公民的合法权利，有力地抵制了市场经济反生态的非人道的掠夺，有力地保护了环境。
有专家称，自新政之后美国政府的统治模式就是一种“集权主义”（Centralism）的统治模式（LennyGoldberg，1996），不过进步主义的集权主义者（民主党的总统和议员、公共利益组织）主张和奉行的是利用“集权”服务民权；保守主义集权主义者（共和党的总统和国会、利益集团组织）主张和奉行的是利用“集权”来建立一个强权国家（利用强大的军事确保美国的国内和国际安全）。应该说，两类集权主义者都实现了自己的目标。
第三，联邦政府的集权有其集权的权力资源。
概而言之：特殊的天时之便，大萧条为集权提供了契机。相对较高的法律位势，联邦政府能够集中力量办大事。③相对州与地方的人才优势、组织优势、领导优势。在60年代州政府行政改革以前，州政府的政府部门的功能单元没有联系，随机而设，机构繁杂，职能混乱；民选官员过多，职能部门多实行委员会制，不利于击碎利益集团的分利行为，不利于形成集中统一高效的行政权力的领导，州长权力式微。④自罗斯福新政始，美国联邦通过征收个人收入所得税和搞赤字财政获得了相对州的巨大的财政资源。美国虽以分税制为基础，但联邦政府的税基宽、税率高，实际上积压了州与地方政府可获得的财源，州政府想多提取而不可得（RichardS.Williamson，1989）。毕竟既定的国民收入是一定的，个人的可支配收入不能无限压缩，联邦政府提取得多，州政府就必然提取得少。⑤州与地方政府的种族歧视政策以及政权的代表性不足等问题，使美国大众对州与地方政府丧失了信任，而提高对联邦制的期望值和依赖性。⑥60年代和70年代初期的经济繁荣助长了联邦集权的倾向。
二、由集权转向分权的原因
随着时间的推移，原来事物的合理性可能变成荒谬性，优势可能变成劣势，进步性可能变成保守性。社会的发展以及技术的进步使联邦政府与州及地方政府的权力资源的相对位置发生了变化。州及地方的权力资源相对上升的同时，联邦的权力资源相对下降。州与地方政府逐渐克服了劣势，逐渐显示出自身的优势；而联邦政府集权的弊端却越来越多。于是，分权的问题理应提上日程。
第一，州政府能力的提高。
美国州政府利用20世纪50年代到70年代这20年的时间改革了政府组织，重组了行政程序，提高州政府的政府能力（BowmanAndKearney1986，1993）。50年代第二次胡佛委员会提出的行政组织改革报告，引起从密西根州开始的60年代以后的美国各州行政改革浪潮。行政改革的范围包括文官制度改革、预算和财政制度改革、行政组织改革、行政程序改革等。改革的主题是加强行政首脑的管理中心作用。改革尽管在各州的效果不一样，但都普遍取得了成绩。民选官员普遍减少了，独任制的行政部长制代替了集体负责但谁又不负责的委员会制，确立了州长的权力中心地位。行政部门职能实现功能集中的理性化，行政程序标准化、预算编制的有序化，财政会计、采购等人财物管理的科学化、审计活动的独立化。
州政府在战后也吸引、培养造就一批有知识有经验有能力的高水平的公共管理者（其任期均为12-14年），公务员的素质得到很大提高，包括公共管理者和一般公务员在内的州政府的公务员队伍在70年代已基本实现职业化和现代化。州政府的政治精英和公共管理者多有一种雄心和抱负扩大州政府的作用（Nathan，1987；VanHom1989，1993）。
同时，州政府政治方面的问题也逐步得到解决，州政府的政治转型基本完成。美国最高法院1962决定，州立法机关应按照一人一票的办法重新分配议席，消除了在州立法机关中，农村与城市利益代表的失衡问题。《民权法案》的通过，扫除了推行种族歧视的地方障碍（南方最终也接受了人权）。贫困地区和少数民族的利益同样得到州及地方政府的有力保护。联邦集权的理由似乎在逐渐消失。
第二，州与地方政府自身的优势的显露。
随着社会的变化和科学技术的发展而逐步显露出来。
州与地方政府的财政纪律严，有平衡预算收支的硬性约束，有多少钱就办多少事的传统习惯，因而是扼守住财政赤字的有生力量。
州与地方组织能适应社会群体进一步分化后的社会状况。从理论上讲，技术水平不发达，事务的变化速率不大，社会群体单元较大，且数目有限，信息也较为集中，集权化的政府能够做出比较准确的决策，能够有效地满足社会群体的需求。工农商三大社会群体是工业社会初期美国面临的权力分享主体。三大社会群体各自组成利益集团，可以向华盛顿有序而简约地进行利益表达，华盛顿可游刃有余地进行利益综合。此时三大利益集团内部的利益同质性较强，利益要求的方向也大体一致。集中化、统一化、标准化的决策能够满足社会群体的利益追求。随着工业社会的发展，信息社会的来临，社会群体进一步分化为若干亚社会群体（亚文化层），诸多的亚社会群体之间的利益要求的异质性增强，同质性退化。利益要求的方向也相去甚远。集中化的、标准化的、以不变应万变的集权决策难以满足分化后的社会群体的利益需求。
同时，信息社会事务变化速率的加快，在解决问题之前就能确定问题解决方式的决策方式过时了。针对某一问题的决策达成之时，就可能是问题改变之时。企图做出的决策总是针对某一问题的决策，但远距离的复杂的决策形成总要有一个过程，等决策最终形成，问题的性质也可能发生了变化。过去的决策显然不可能解决现在的问题，参与过程中的权变决策成为解决新社会条件下问题的必然选择。
跨国公司总部在国际竞争激烈价格瞬息万变的环境下去微观管理下属分部的做法，只能是死路一条。总部总体把握战略决策，在分权管理模式下，各下层分部灵活权变决策是一种必然的选择。同理，社会群体的结构性变化以及加速变化的社会运动，使集权化的联邦不能在华盛顿有效微观管理广阔天地中每一个角落里的事务。州与地方的分权须提上日程。
第三，集权化联邦政府管理的弊端逐渐暴露。
州与地方政府逐渐显露政府管理优势的同时，集权化联邦政府管理的弊端逐渐暴露出来。其最大的弊端是，掏空了州与地方政府提取财政资源的根基。
美国集权倾向的联邦政府削弱了州与地方政府自我造血功能，使州与地方政府严重依赖联邦政府的财政补助。