在西方80年代以来的行政改革浪潮之中，只有新西兰的行政改革有统一的理论基础和改革框架，其它国家都不具有统一的理论基础和改革框架，美国也不例外。澳大利亚堪培拉大学约翰·哈里甘（JohnHolligan）称：不同国家间的比较表明，除新西兰外，没有任何一个国家的改革严格按照一个内在一致的总框架进行。“新西兰的主要改革措施源于公共选择及其相关理论，有的源于新制度主义经济学——它特别关注代理人和交易成本问题。”“新西兰的改革框架被公认为是最先进的，并最具有内在一致性，是一个‘设计精湛，内容完整，各组成部分相互增强’的方案，在执行过程中体现了‘严格性和内在一致性。”（[澳大利亚]约翰·哈里甘：《澳大利亚和新西兰》，载国家行政P国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年出版，P.101-102.）相比较而言，美国行政改革的务实色彩比较浓厚。美国80年代以来的行政改革没有一个统一的理论基础和总体框架，但改革在不同领域、不同取向上各有其不同的理论推动。概而言之，推动美国行政改革的主要理论有三，其一为“小政府理论”（MinimalStateTheory），其二为“放松规制理论”（Deregu—latingTheory）；其三为“重塑政府理论”（ReinventingGov—emmentTheory）。（美国学者MelvinJ.Dubnick在“ACoupAgainstKingBureaucracy？”一文中就持有这样的观点。见“DeregulatingThePublicService：CanGoVemmenttBeImproved？”P.249；Washington.D.C，BrookingsIllStitution，1994.）美国行政改革是在财政压力之下启动的。开始，没有直接指导行政改革的理论，但总有分析揭示造成政府财政压力的理论，总有分析揭示政府干预失败的理论，这些理论就成为直接指导美国行政改革理论的重要“原理论”。“小政府理论”就属于这种情况。保守主义经济学家米尔顿·富里德曼、A.哈耶克、威廉姆·奈斯坎南、戈登·图洛克、詹姆斯。M.布坎南在80年代以前的一系列著作，虽然没有直接提出什么行政改革理论，但是深刻揭示了政府干预失败的原因，并各自提出了解决问题的方案。这种理论的分析及方案的提出，直接丰富了“小政府理论”的思想内含。使“小政府理论”比其它两种理论的“理论深度”都要大得多。
美国政府官僚组织在历史演进的进程中，总是要显示出自身的优点和缺点。美国的政治学、行政学领域的学者很自然要对其加以总结概括和分析，也难免要提出一些解决问题的思路与对策。美国著名公共管理学者詹姆斯。Q.威尔逊集1/4世纪研究美国官僚政治的经验，写成《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》（1989）-书，对美国行政官僚组织被过度规制的原因和危害做了实证分析。这些理论和分析不一定就是直接针对行政改革的功利目的，但美国政府面临放松规制的改革任务时，詹姆斯。Q.威尔逊的实证分析，就构成了放松规制的理论来源，这些分析就构成放松规制理论的主要内容。（美国官方第一个提出“放松规制”的人是美国前联邦人事管理办公室主任Con-stance‘Horner，MelvinJ.Dubnick是受了詹姆斯。Q.威尔逊思想的启发。见“DeregulatingPublicService”，P.281，注解7。）美国政府行政改革中的放松规制取向始于90年代初（其标志是1993年美国政府戈尔报告的发表），故“放松规制理论推动了美国90年代放松规制实践”，是一个能站得住脚的判断。相对“小政府理论”来说，放松规制理论的理论色彩较淡。詹姆斯。Q.威尔逊的《美国官僚政治》一书不是理论专著，而是一部充斥着大量案例的实证描述。同时，美国一些民间组织（如沃尔克委员会，1987-1989）也在广泛调查的基础上提出了诸多放松规制的建议，这些零散的建议同威尔逊的实证描述在性质上是一样的，因而共同构成了放松规制理论的基础。
美国行政改革的实践进程总要在理论上有所体现。这是美国行政学学者与公共管理者的责任。“重塑政府理论”实际上是行政改革的产物，是对州与地方行政在80年代以来改革实践的总结和概括。这种来源于行政改革实践的理论不一定有多大的理论深度，但由于其具有实用性的特点，兼之吸收了上述两种理论的精华，它更能对美国的行政改革起到推波助澜的作用。重塑政府理论源于戴维·奥斯本和特德、盖布勒合著的《改革政府》一书。该著作在大量案例的基础上，提出了改革实践的十大原则，得到联邦政府的重视。美国总统比尔·克林顿说：“美国每一位高级官员应该阅读这本书。我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”（《改革政府》一书的封底。）1993年美国政府指导行政改革的戈尔报告，就是吸取了“重塑政府理论”的精华。这样，作为经验总结的“重塑政府理论”便在90年代成为指导美国行政改革的理论。
“小政府理论”、“放松规制理论”“重塑政府理论”三个理论有着不同的人性假设，不同的政策设计。一般而言，三个不同的理论对应于三个不同的行政改革领域。
“小政府理论”对政府官员持一种不信任的悲观看法，推动了压缩政府职能、放松对工商业管制等政府功能定位市场化取向的改革实践。“放松规制理论”是对政府官员持一种信任的乐观看法，认为政府管理者是公共人，他的表现如何，视具体的制度设计而定。该理论推动了政府内部放松规制取向的实践。“重塑政府理论”对政府官僚持一种更加乐观的看法。认为在各方面的压力之下政府官员能发挥出企业家般的创造精神。“重塑政府理论”推动了联邦层次的政府公共服务输出市场化取向和放松规制取向的改革实践。事实上，“小政府理论”与“放松规制理论”是楚河汉界，其政策设计也是泾渭分明，不能相互替代，但“重塑政府理论”与前两者均有交叉部分，其政策设计也有相融之处。
上述三种理论开始发生作用的时间也不一致。“小政府理论”自80年始的里根革命就已经开始了，并且主导了80年代美国的行政改革。90年代以来仍然在发挥作用，但其强劲势头已让位于90年代的“重塑政府理论”和“放松规制理论”了。
本章的任务是探讨三种理论的内容（第一至三节），点明三种理论公共行政观之差异（第四节），最后做出本章的结论。
（第一节小政府理论
一、“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”这是小政府理论的核心观点。故政府功能必须是有限的。市场经济能承担的功能，政府权威就不要承担。市场经济实在不能承担的任务，才由政府权威来承担。
支持小政府理论的保守主义经济学家对政府目的界定是：“保护自然秩序免受强制和欺诈之害。”罗伯特·诺齐克对政府功能的界定是：“仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等有限功能。”米尔顿·弗里德曼对政府职能的界定是：“政府的职责范围必须具有限度。它的主要作用必须是保护我们的自由以免受到来自大门外的敌人以及来自我们同胞们的侵犯，保护法律和秩序，保证私人契约的履行，扶植竞争市场。”“政府的必要性在于其是’竞赛规则‘的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”（1962）。
哈耶克对政府职责的界定是：政府的主要职责是支持个人在市场内做决策的个人权利，而不是干预个人做决策的个人权利。作为众多社会组织的一种的国家，应该“提供自发秩序能够得以生成的有效的外部框架”，“保护（市场）自发秩序，是实现共同福利的首要条件。”（1976）。
小政府理论对政府（政府官僚）持有一种怀疑、否定看法。该种理论不同意亚里士多德的看法（认为人在本质上是政治的动物），而是强调政府对人来说不是自然的，是不合乎人性的；该理论也不同意奥古斯丁和马丁·路德的观点（他们认为政府是对罪恶的惩罚和纠正），而强调政府是助长罪恶的源泉；该理论不同意传统保守主义关于政府可以扼制人类恶性冲动的观点，而是强调政府无法制约人们自利的冲动；该理论不承认自由主义经济学家关于政府能够纠正市场失败的观点（萨缪尔森和阿罗就是论证市场失败的两位著名学者），认为无法平衡个人私利冲突的政府干预，妨碍了个人选择的自由。市场制度有可能失败，但政府干预一定失败。
那么，为什么说政府干预一定失败呢？
保守主义经济学家强调的核心是：政治市场和经济市场具有根本不同的性质，政治权威制度和市场交换制度是两种性质根本不同的制度，追求个人利益最大化的经济理性人在两种不同制度下的自利行为会造成截然相反的结果。市场交换制度下个人自利行为导致的是“自然秩序”的生成，政府权威制度下个人自利行为导致的却是政治腐败。
保守主义经济学家为论证政府失败提出的四个命题是：
“所有的（个体）行为都是自利的；当失去市场机制，自利的行为不可避免地导致腐败；政府干预瓦解了市场的基础；政府干预妨碍了自由。”保守主义经济学家米尔顿·弗里德曼、A.哈耶克、戈登·图洛克、詹姆斯。M.布坎南对分析政府失败的原因做出了贡献。但公共选择学派的代表人物威廉姆·奈斯坎南（William.A.Niskanen）、戈登·图洛克（GordonTullock）、詹姆斯。M.布坎南利用经济学的基本工具对非市场选择过程的剖析，对分析政府失败的根源做出了突出贡献。威廉姆·奈斯坎南是里根、布什的经济顾问。他的思想对里根政府的政策选择难免要发生或多或少的影响。布坎南以对非市场选择做出的理论贡献而赢得1986年诺贝尔经济学奖，使公共选择理论在美国以及其它英语国家发生了较大的影响。
英国学者彼特赛尔夫（Peterself）在总结美国、英国、新西兰、澳大利亚等国行政改革经验的基础上，写成一本专著《用市场来治理政府——公共选择政治学》（“GovernmentByTheMarket-thePoliticsOfPublicChoice”，1993）。这些资料说明，公共选择理论是“小政府理论”的深层思想土壤，“小政府理论”从公共选择理论中吸取了丰富的理论素养。下面通过考察公共选择理论对非市场决策的分析，来论证“政府干预一定失败”的论点。如果能在学理上论证政府干预一定失败，就为“小政府”（有限政府）的主张提供坚实的理论基础，就能为政府相应的政策选择提供坚实的逻辑起点。
二、政府干预为什么一定失败：公共选择理论的分析第一，公共选择理论研究重点有个变化的过程。
公共选择理论起源于威克赛尔（Wicksell）和林达尔对公共财政和公共物品的研究。最初专门研究政府应该做什么才能纠正各种各样的市场失败，专门研究只有政府才能提供的纯公共物品问题。后来研究问题的领域逐步扩大，公共选择学派的经济学开始比较集体决策与竞争市场上个体决策的方法及出现的问题。二战后，随着西方各国政府干预的迅速膨胀，公共选择学派开始研究政府的运作的实践，并对政府干预做出了种种悲观的结论。公共选择学派主要在美国发展起来，现在美国仍是公共选择理论活跃的中心，但其影响已遍及西方英语国家。英国建有理性研究所，新西兰在行政改革当中是受公共选择理论影响最深的国家。奈斯坎南、布坎南、图洛克、奥尔森、唐斯、丹尼斯·谬勒是公共选择理论的先驱与代表。
第二，经济理性人和交易是公共选择理论的两块基石。
所谓的公共选择是指相对于市场个人选择的非市场集体决策。市场经济条件下的公共选择是指对各种各样的公共物品做出决策。公共物品的规范定义是指具有消费的非排他性和供给具有连带性的物品和服务；其实证定义是：
“任何由集体或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品和劳务。”总之，只要有公共物品就有公共选择。公共选择就是以集体的非市场方式来解决公共问题。公共选择过程实质上是政府决策过程，是政府管理过程，就是通过公共政策的形成或制定过程来供给公共物品，满足人们的需要。由于私人物品和公共物品的特性不同，公共物品的供求规律不同于私人物品的供给规律，公共选择理论就是用经济学的分析工具来专门研究非市场决策的经济学的一个分支。公共选择理论的主题是政治学的主题：国家理论、投票规则、官僚体制等。
非市场的集体决策在本质是一种个人选择。个人选择就有个行为假定问题。经济理性人是公共选择理论的关于个人行为假定，也是整个公共选择理论的一块基石与分析问题的逻辑前提。经济理性人假设认为，个人都是按着成本收益的理性计算追求个体最大化效用的满足。的确，经济理性人是市场经济发展的前提，也是市场经济塑造的结果。但在政治市场上个人是否均是经济理性人一直遭到许多学者的诘难。有的学者指出，政治市场上的个体利他与利己两种倾向并存（HawardMargolis）；有的学者强调，政治组织的规范、价值和道德准则的训化和渗透，使政治市场上的个体的经济理性人特性发生量变乃至质变（MarchOlsen；1984）；更多的学者认为经济理性人是市场经济中铁的法则，而非经济理性人是政府领域个体的主流。面对种种诘难，公共选择的代表人物均强调：经济理性人是一种可以验证和预测政治行为的一种假设，它符合科学研究的规范要求。尽管每个个体经济理性人的表现程度不一样，但个体在充当三种决策（个人决策、代理人决策和集体决策）角色时的选择行为是大相径庭的。