前面我们已经对中国的土地制度进行了阐述，并且也对与这种土地制度有关的政府房地产财政进行了讨论，实际上地方政府对土地财产和房地产经济活动的收益和征税，是对与土地和房地产有关的国民收入，与农民、城镇居民、房地产开发商、集体和有关使用土地企业之间的一种再分配。由于其中地方政府是用权力来进行分配，企业是用资本和与地方政府的社会关系来进行分配，而农民和居民则只能通过特别有限的权力来进行分配利益和购买房屋，整个利益的分配过程中，农民和城镇居民的利益被损害，而地方政府的利益，包括开发商的利益被最大化。
１、不平等征地制度对农民利益的损害
中国革命与欧洲以城市为中心的革命不同。在半封建半殖民地国情下，广大穷苦农民在“打倒地主富农阶级，分得属于自己的土地，过上美好幸福生活”目标的引导下，参加革命，走以农村包围城市的道路，数以千万计的农民在革命战争中牺牲了，共产党领导的革命也得到了农民在粮食、衣物、宿营、制造等多方面的无私支持，最后夺取了政权。
建国初，通过土地改革，农民分得了属于自己的土地；后来社会主义改造，农民又将土地入股合作社；接着成立人民公社，土地从农民一家一户所有变成了集体所有。解放后到改革开放初，一是农民在土地方面给国家建设做出了贡献。工业化过程中的厂房、电站、铁路、公路、港口、城市、水库等建设，征用了农村集体所有２５００万亩左右土地。那时农民支援国家建设，补偿很低，按当时土地的价值１万元一亩计算，从土地转移的工业化资金估计达２５００亿元。二是农民在提供农产品方面对工业化做出了贡献。建国后，相当一段时间，农产品计划种植，统一确定价格，实行统购统销，通过工农业产品的价格剪刀差，国家为工业发展从农业积累了近１万亿的资金。特别是在三年自然灾害中，包括其他农产品短缺时期，农民竭尽全力保障了城市人口农产品的需要。使城市居民安心于工业化的推进。从价值计算，３０年前的１．２５万亿元，按５％的收益率，现值为５．４万亿之巨。
１９７８年以来，城镇建设用地和工矿用地，推算增加了９５００万亩左右，其中不包括９０年代初和２１世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”，后来被整改“退还”的农村集体土地。按照２００７年土地出让平均价格４１．８２万元，仅土地价值量高达３９．７万亿元。其中就是保守计算只有７０％是从农村集体土地征用的，其他３０％是通过其他途径获得的建设用地，则１９７８年以来，农民给中国城镇化和工业化积累的资金也高达２８万亿元左右，即使５％作为征地补偿、安置等费用返给农民，城镇和工业从土地上得到的积累也高达２６万亿元之巨！这比１９７８年以前，国家对农产品的计划种植、行政定价、强制征购，通过工农产品的价格剪刀差和征地积累的大约１．２５万亿元积累规模要大得多。如此巨额的从农民的集体土地上获得的资金，变成了国土上的公路、高速公路、水库、铁路、港口、机场，马路，变成了城镇中的住宅、办公楼、广场、工厂、商店、宾馆、学校、医院等等，甚至变成了政府的行政公务开支；而没有变成能使农民致富的农村集镇及小城镇中的小店铺、小加工厂、小餐饮店、运输工具等创业方式。巨额的农村和城郊土地资产不但没有普遍地使农民致富，还因低价征地使许多农民成为三无农民，成为一个致贫的因素。
２、房地产财政对城镇居民利益的侵蚀
地方政府土地财政的主要部分是从商品住宅的出售中实现的，前面提到，从全国工商联组织的调查看，政府的各种税费占住宅价值的４９．４２％。因此，实际上，每年地方政府收入中，相当多的部分，是其在住宅中的税费形式，将居民收入的一部分再分配给了政府。当然，合理的税费是应该的，但是地方政府从住宅中的收入巨额，并且，从城镇居民再分配的比例太高，城镇居民每年收入总额中的１２％到１８％，要交给地方政府。
表６－１０ 政府从住宅中的收入及其占城镇居民收入比
年份城镇居民收入住宅销售额政府从中收入占全体城镇居民收入比
２００６６７８５６．４９２０８２５．９６１０２９２．１９１５．１７％
２００７８１８５９．８９２９８８９．１２１４７７１．１４１８．０４％
２００８９５７３７．３８２４０７１．１０１１８９５．９４１２．４３％
单位：亿元。根据中华人民共和国统计局编：《２００８年中国统计年鉴》，《２００９年中国统计摘要》、《中国经济景气月报２００９年５月号》、全国工商联调查数据计算。
另外，由于地方政府对住宅的税费加在购买环节，特别是其中所含的土地出让金是将几十年的使用费一次性收取，对住宅的持有环节基本上不征税费，房价随着时间持续上升而先购买住宅的价格便宜，后买住房的则价格上升而支出贵。结果：早年创业和就业的收入较高并有一定积蓄的城镇居民，住房负担较轻；而刚参加工作，收入较低，没有积蓄的年轻人，则住宅支出的成本非常高，负担非常沉重。也就是说，征税费的取向是，收入越低和越穷的家庭，越多征税费；而越富的，收入越多的家庭，越少征税费。显然有失征税的公平性原则，是极不合理的。
实际上，虽然每年特别高的房价，只是地方政府一年收入对住宅经济再分配比例过高造成的，但是，对地方政府一年所获得的收入，需要购买住宅的居民几十年来支付。我们以２００７年收入和房价计算，全国人均可支配收入为１３７８５．８元，商品房平均售价为 ３６４５．１８／平方米，假设一对夫妇购买一套９０平方米的商品房，假定人均可支配收入年增长前１０年７％，后１０年５．５％，物业管理费可能不变为每月每平米３元，双方用两年零四个半月不吃不喝的可支配收入９８４１９元预付了３０％的按揭房款，再用自己的资金８００００万元装修，１０年还清，今后需要还贷款本息２９２９６４元，前面自己的首付不计利息，住宅消费支出占总收入的比例为８２．４０％；如果２０年还清，还本付息为３６５２５９元，加上首付、装修和物业管理费用，住宅消费支出占总收入的比例为３５．４５％，超过了世界公认的合理极限－－３０％。也就是说，城镇居民用银行贷款交了政府在住宅上所收取的高额的税费，但是，需要用几十年的收入来还清因交纳这些税费而欠的债务。
（三）农民基本没有土地资产的融资和收益权
土地除了是进行农业生产的生产资料外，在土地农业规模经营、土地非农业化利用等等时，可以作为资产投入，而所有者可以通过自己的所有权，以出租收租、入股分红和出售变现的方式获得收入，由于土地的稀缺性和级差性，其价值在时间的进程中和区域开发程度的提高而升值，出租者和出售者可以获得其增值收益；在农民需要周转资金时，可以通过土地资产的抵押，从金融和其他融资机构和市场获得流动和固定资金。这就是土地在市场经济体制下作为资产的实物到货币的转换功能和要素收益及其增值收益功能。这是每一个市场经济体制的国家，土地应当也必须具备的功能。
从东亚一些国家的地区农民的收入来源看，主要有这样四条渠道：一是从事农业，从农业生产经营中获得的收入，这项收入的比例是持续下降的。因为农业领域，特别是土地的边际投入是下降的，并且农业是一弱势产业，尤其是生产环节的利润率非常低。二是务工收入，也即在非农业领域，或者现代规模农业中工作，获得的工资性收入，这项收入在农村剩余劳动力大量向城镇转移时，占农民增收的比例较大，当城市化比例逐步升高时，比例开始下降。三是财产性收入，主要是土地及其土地上房产的出租、入股、出售等收入，这部分收入随着城市化和工业化，随着土地的稀缺，所占比例越来越大。这部分收入成为农民向城镇转移、进行创业兴办中小企业等等的资金来源，也是农民致富的最重要的基础。四是非农业和现代农业创业经营收入，农民进入集镇、小城镇、城市，开店办厂，从事加工或者服务，或者在农村从事设施和规模农业，从事旅游观光农业等等，获得比从事传统农业和务工高得多的收益，是农民致富的不竭来源。
从中国目前农民收入的渠道看，一是农业生产经营收入比例，与全世界的规律一样，处于持续下降势态。二是非农业务工收入，是目前农民收入的主要来源，占其增收的６０－８０％。但是，２００８年的金融危机，由于外贸出口的下降，使农民的这种在对外劳动比较优势的外向经济中的务工收入也受到较大的影响。但是，在中国，真正能使农民致富的第二条收入和第三条收入渠道，被严重地堵塞。对于农民投资、创业、经营受到的限制，我们在后一个研究报告中专门研究，这里不再赘述。农民土地及其房产的权利，受到不平等地约束，使其不能发挥收益和增值的功能。农村的集体土地，包括村民的宅基地，不能入股、出租、出售，不经过从集体到国有的征用，不能进入城镇建设和使用市场；就是在农村，受到各方面的限制，搞现代农业，土地向规模经营集中，也非常困难。这样，农民从土地和房产出租、入股和出售等方面获得收入微乎其微。
表６－１１ 农民财产性收入占人均纯收入的比重
年份农民纯收入（元）财产性收入（元）财产性收入／总收入（％）
２００６３５８７．０４１００．５０２．８０
２００７４１４０．４０１２８．２０３．０９
２００８４７６０．６０１４８．１０３．１１
注：数据来源于国家统计局：《２００８年中国统计年鉴》、《２００９年中国统计摘要》。
上述财税性收入中，包括存款利息收入，可见土地房产等财产方面获得的收入只占农民总收入的１％左右。
农村的集体土地，包括村民的宅基地，不能作为抵押物品，因此，不能在银行或者其他金融机构抵押融资。金融机构为什么不愿意向农村、农业和农民贷款，除了农业的比较收益低外，非常重要的原因就是农村的房产和土地在法律上不能作为抵押物品。实际上，农民拥有的巨额的土地和房屋资产，不能变为资本发挥其应有的功能和效益。
从有关的调查研究看，农村的资金被吸往城市，农村的银行网点被撤出，农村成了只吸存款不贷款，或者只吸存款少贷款的地区。一是农村的邮政储蓄只吸不贷，农村资金大量“失血”。１９８６年开办的邮政储蓄，以其遍及全国城乡的３万多个营业网点和优惠利差，吸收的存款余额已突破万亿元大关，其中６５％来自县以下农村。由于其只吸储不贷款，从而导致全国每年至少有２０００亿元的资金直接抽离农村。二是工、农、中、建四大专业银行自１９９８年以来，已在全国撤并３万多家县及县以下经营网点。农业大省之一的江西，四大专业银行撤并的县及县以下营业网点达２７９０个，其中农业银行撤销的金融机构基层网点为１３３１家，全省县城以下已基本无专业银行营业网点，即便保留了县级支行的其职能也蜕变为只揽存不贷款。各专业银行用于县以下的贷款总量直线下降，如农业银行在上世纪８０年代其贷款的９８％以上集中在农村，到九十年代降为６０％，主要用于解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业发展，而２００４年农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的１０％。从２００９年黑龙江省的情况看，春天备春耕生产资金需求也呈逐年增加趋势，资金缺口正在逐年加大。２００５年备春耕资金需求２４０亿元，资金缺口２０亿元，２００９年备春耕资金需求３８０亿元，缺口将达到３５亿元。而从银行贷款的难度越来越大。截至２００８年末，黑龙江省共有金融机构营业网点５５６０个，比２００５年减少营业网点５０５个，几乎全部是农村地区网点的收缩。以佳木斯市桦川县为例，县农业银行对乡镇金融机构网点进行撤并，由原来的１８个骤减到３个，乡镇以下撤了１０个机构，目前农业银行只有两个营业网点。问题在于，农村没有什么可抵押和担保的资产，金融机构贷款的风险极大。
总之，农村农民土地被征用制度的不合理，农民土地和房产缺乏入股、出租和出售权利，是土地收益分配向地方政府和开发商集中，农民没有财产收入，甚至因征地而致贫，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距越来越大，农民不可能普遍致富的重要的体制原因之一。
七、究竟是什么原因造成中国粮食的不安全
由于中国人多地少，人均占有耕地水平低，耕地的保有与粮食安全紧密联系在一起。１９９４年美国世界观察研究所所长布朗教授发表了题为《谁来养活中国》的论文，认为中国随着工业化的进展，未来耕地的减少、人口的增加、膳食结构的改变，加上农业生产率下降和农业生产环境的破坏，中国将形成粮食危机，并且会影响全世界的粮食供求。此论文发表后，在国内外学术及其政界，引起了激烈的争论。
自布朗先生发表他的中国人口、耕地、粮食危机论后，１９９６年到２００８年，中国的人口从１２２３８９万人增加到了１３２８０２万人，耕地从１９５０５８万亩减少到了１８２５７４万亩，粮食产量从５０４５４万吨增加到了５２８７１万吨。１４年过去了，中国并没有发生粮食危机。那么，中国有没有潜伏的粮食危机问题呢？我认为，如果掉以轻心，发展不当，还是有可能发生。但是，对于可能造成粮食危机的原因，与布朗有着不同的看法。
首先，从城市化、交通水利、独立工矿、村庄扩大等四个方面的建设用地看，改革开放以来用地最多的，并不是城市化、工业化和交通水利现代化建设的用地，而是农民分家立户和改善居住条件所占用的土地。因此，即使认为耕地的减少影响了粮食安全，则主要不是农村人口向城市转移引起的，而是城市化速度太慢，农村人口在农村扩大和改善居民导致的。这可以通过数据来说明。
表６－１２ 人口、城乡占地与粮食产量减少
年份农村人口村庄占地可生产粮食城镇人口城镇占地可生产粮食
１９７８７９０１４７５７２３１．８１７２４５２５８７１０．９
２００７７２１３５２７２００１５２．３５９３７９７６３０４２．７
注：根据本研究报告前面的表计算，占地为万亩，可生产粮食为万吨，假定复种面积４０％，１９７８年每亩产量假定３００公斤，２００７年假定每亩产量４００公斤。
由于城市化、交通和水利现代化，包括独立工矿的建设，每天新闻在报道，每天都在专家们的视野之中，经常被议论。而对于农村村民村庄的占地，却熟视无睹，似乎是应该的。实际上，１９７８年以来，中国农村人口减少了６８７９万人，而村庄用地却扩大了１９６２８亩土地，按照每亩地能生产４００公斤粮食计算，付出了减少１０９．９万吨粮食产出的代价；而城市转移和增加了４２１３４万人，只扩大了５０４３万亩土地，以减少２８万吨粮食的代价解决了新增城镇４．２亿人口的居住、就业和生活等需要。可以得结论，越是抑制城市化和现代化，越是让农村的农民在农村改善自己的居住生活条件，对粮食安全的威协最大。
其次，由于农业生产的比较收益低，种粮食，特别是粮食价格过低的年代，或者一些其他产业比较收益远比农业高的发达地区，农民种高产田的积极性不高，耕地撂荒的情况也很严重。前几年，一些地区耕地撂荒的情况反映给中央领导后，农业部门进行了调查研究。调查结果是，撂荒问题似乎不严重。但是，中央政府的各部门到基层调研，实际上得不到真实情况。而且，农业部进行的调查统计，往往在填报时，报少不报真。我个人估计，目前最保守，每年撂荒的耕地面积在５％，９０００万亩左右。按照每亩地产４００公斤粮食，由于每年耕地撂荒而损失的粮食产量在３６０万吨左右。