听证制度在西方国家应用时间较长，运用范围十分广泛，具体运作也比较规范和成熟，日常实践很多，当然花费也惊人。但是，在市场经济体制已经完善和以多党制和直接选举为基础的西方政府决策体制中，听证制度是它们整体决策机器中的一个部件，很难对一些重大的公共政策的走向和基本决策制度的发展有很大的影响。政府基本的或重大的政策走向往往在政党主导的直接选举过程中就已经在全社会范围内进行了沟通和互动，只有那些日常具体的公共决策才需要通过听证会形式听取有关方面的意见。
在中国，听证制度在目前的公共决策体制中的地位和影响与西方不同。我国目前政治统治结构的民主体制仍在发展建设过程当中。在这样的历史阶段，公共决策体制方面的一些机制上的改革和创新往往对推动整体变革具有重大意义。它们虽然不能从根本上解决民主统治体制的构建问题，但能在具体的公共决策领域中通过改革决策的游戏规则而让决策者和社会各方改变传统落后的行为方式和观念模式，从而在决策中实实在在地贯彻公开、公Ⅱ：、民主和科学等精神，让社会各方都有维护和增进自身利益的机会，从而在整体上有利于社会协调有序地发展。
下面，我们将具体探讨现阶段的听证制度对中国公共决策体制变革的意义及其局限性。
一、听证制度对政府公共决策体制的意义
对于听证制度，国内学者通常都只将它视为公共决策体制中的一个简单的程序性细节，很少直接探讨其对整个公共决策体制变革进程的意义。至于国外学者，他们大多根本不大了解中国正在催生这样一个新的公共决策制度；即使有一点了解，也难免对它持怀疑态度。我们认为听证制度在直接参与、利益代表、法律认可、公开透明和社会稳定等方面，都对中国公共决策体制的变革有非常明显的正面促进作用。
1．准直接民主——公众参与的形式
在政府决策过程中，无论是行政、立法或司法机关，都应该让一般百姓在某个特定层面上直接参与，这是民主政治的一个基本要求。这项原则，从洛克( JohnLocke)、休谟(David Hume)到卢梭（Jean - Jacques Rousseau）等著名的启蒙时代的政治哲学家，都被不断重复申述。
在现有制度下，中国公民直接政治参与主要有三大途径：县乡人大代表选举，基层自治组织选举和信访制度。但是，这几种参与都有各自的不足。前两者即使有真正公平的选举，基本上也只能是形式上只选择候选人而已，却不能变成“政策争议事项投票(issue voting)”：因为它们缺乏竞争机制，候选人与社会问题的互动与联系，尚未得到系统化的发展。
至于信访制度的意见反映，是单向的，断续无常的，而不是一项获得明确保证以双向进行，并能够持续成为制度的公共决策参与机制。换句话说，中国直接政治参与的议程(agenda) -般是由政府确定的，公众直接参与的影响很有限。
听证制度正可以补救上述不足，成为公民直接参与公共决策过程的突破口。在这个制度之下．一般百姓理论上都可以不用等待政府的指示，就能够主动地提出与他们切身利益相关的社会或经济问题，来要求有关当局召开相关的听证会。例如，武汉市人大的外商投资法案和内蒙古呼和浩特市人大的交通费用调节机制的议程设定权，都已经通过听证制度给予了民众；同类社会政策在全国各地也日益受到要求举行听证的舆论冲击。
这种议程设定权，究竟是通过正式渠道下达到寻常百姓家的，还是通过非正式的日常官民接触和媒体压力赋予民众的，并不重要。重要的是，所有中国国内的社会问题，在听证这个公共决策程序上都已经可以由民众向有关负责单位提出。有了听证制度，受社会议题切身影响的人或仅仅是对它们感兴趣的人，都无需再通过西式民主的事项投票来影响政府决策，也无需鼓动沉默的大多数来参加与他们无关的争议，便能够直接参与政治运作。
前美国总统林肯在著名的盖茨堡演说（Gettysburg Address）中，提出了“民有、民治、民享（of the people，by the people，for the - people）”的民主概念。通过听证制度，中国政治的“民治”元素，便能够直接由负责“民享”的官员执行，使得各阶层的互动政治，能够成为真正的“民有”政治。
再宏观地推而广之：听证制度可以看成是一个以事项为单位的“准直接民主机制（quasi - plebiscite）”。这样的“半公决”只牵涉相关人等，无需劳师动众，因而能够取代西式民主对事项投票的庞大需求，这也是听证制度对中国公共决策体制民主化的一大贡献。
2．利益代表--社会公正的保障
自从著名的英国《大宪章》（Magna Carta）于1215年在民众压力下成文以来，议会政治开始萌芽，世界各国的民主化进程都少不了“利益代表( representation ofinterests)”这个元素。这项民主原则还被孟德斯鸠(Montesquieu)进一步发展为“权力平衡原则( balance of power)”。
事实上，中国的最高权力机关--人民代表大会的组成，也是在这种利益代表大前提下设计的：人大代表除了来自地方选举，也包含了解放军代表、港澳代表、海外归侨代表、少数民族代表、民主党派代表等可以归类为“功能组别( functional con-stituencies)”的代表。不过，由于中国没有西方的政党政治，行政机关和地方人大就算有上述的“半利益代表”加入，也未能最有效和准确地在同一件事情上提出代表不同、乃至相反观点的意见来。
但听证制度却超越了这些限制。按照中国听证制度的章程，参加听证会的民众代表并不是按照他们的社会地位或是与政党的联系来挑选，而是根据他们的利益相关性和意向观点来做出平衡。就现有制度而言，有些举行听证的地方单位，会要求报名人预先扼要地登记他们的立场和相关利益，以便在举行听证会时，能够最大限度包容不同观点，并避免同一观点立场的过分垄断。举例说，在一个有关公共价格制定的听证会上，政府官员、经济专家、批发商、零售商、小贩与顾客，都能够按照本身的立场，发表相反和互相冲突的辩词和意见。在武汉市曾经举行的一次立法听证会，甚至连跨国公司的外商，也成为听证会中一个重要的代表方--让有“外国背景”的人士参加中国国内的政策或法案制定过程，可以说开放得史无前例。
只要公众的不同声音和不同定位能够客观公正地通过听证制度向上反映，中国“代议民主( representative democracy)”的现有缺憾就能够被弥补。通过这个制度，即使是日趋严重的社会两极分化问题和地区差距拉大问题，也能够公正务实地协商解决。
3．法律认可--规范决策的机制
在政府缺乏约束的前提下，人们有理由质疑政府人员是否会依照听证会的会议记录行事。不可否认，“形式主义”一直在困扰中国的政治改革和政治参与。假如没有法律认可和支持，没有法律作为政治改革过程与成效的判定机制，任何民主化改革都可能徒具形式意义。
听证制度缺乏法律执行效力的客观事实，能够被下列两个方案解决。首先就是听证制度本身已经被法制化。全国人大及其常委会已经通过《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》等确定“举行听证制度”的原则性方向。但是，由于中央没有向地方单位颁发有关举行听证的统一章程，各地、各级行政与立法机关因此无形中获得了全权统筹听证制度的合法空间和弹性，从而呈现形式各异的特点。但是无论这些地方特色有着哪些不同，有一点是肯定的，那就是听证制度已经在法理上成为中国行政决策过程中不可分割的一部分。
其次，更重要的是，就算听证制度只有目前这样笼统的法理依据，它依然能够通过不断的实际运作，来累积它的法理潜力，以达到对行政和立法机关构成非正式约束力的目的。这项原则，在沿自拉丁法制体系的法律学上，称为“先例原则( stare de-cisis)”。在这项原则里，每当政府正面回应听证会的会议结果，就会成为一个“先例( precedent case)”。这些先例本身虽然没有法定约束力，但却有隐藏的法理含义：
那就是在将来的判决中，其他机关都应该尊重相同的先例，并应该以类似的方式做出反应。到最后，一系列的听证，就会组成一系列的对政府施政的先例约束。
在近代历史和政治中，不少政治制度都是由先例原则发展出来的。经过近些年中国推进“依法治国”的努力，法理地位在中国已经得到很大程度的改善，举行听证的单位尊重听证结果的可能性与自觉性，在先例原则和法理的压力下，也将变得更加乐观。
4．政务公开——透明决策的到来
中国的政治决策过程，一直被严重神秘化。例如曾几何时，价格制定属于“国家机密”。公众对政治的疏离正慢慢滋长，政治精英和民众之间的互不了解也日趋深化。所以，政务公开和透明决策自然成为中国民主化特别是听证制度的一项重要的指导方针。
听证制度的英文原称是“Public Hearing”，意即指“公开听证”。“公开”一词，在这里并不是形式。当我们在各地访谈的时候，不断注意到一个在中国政治中很少出现的有趣现象：大多数我们接触的负责听证的官员，都非常积极和乐意地向我们和公众介绍他们就听证制度得知的一切，甚至互相幽默地、良性地比较谁举行得更公开、哪里的听证制度更得到民众支持。以下两点关于公开听证的特色，更有着特定的民主决策的含义：
首先，听证会发言纪要是完全向公众公开的，其中甚至包括了曾经属于敏感事项的记述，例如政府官员的个人意见、政策制定的指导方针等。与此同时，有关部门举行听证会后的政策建议报告，也是完全向公众开放的。由此证明：民众的角色在听证会举行后并没有完结，因为他们还可以通过公开的官方报告资料，去对政府运作进行监督。这种“评估性机制( evaluative mechanism)”，将会在中国营造出一种健康的“核查与制衡( check and balance)”的民主政治文化。
同时为了让听证制度成为社会议题，不少负责听证事务的官员都十分着意去吸引媒体注视。关于听证会的宣传和广告，除了刊登在地方性报纸上外，有的也刊登在《人民日报》上。武汉市和广东省人大的听证会，甚至安排了电视或电台现场直播。这种媒体注视可能产生的连锁式影响，是不能被低估的。
在20世纪初，美国政治曾经历了一个“视觉革命( visible revolution)”，那就是由电视的发明和报章的普及化所造成的。这种底层政治革命，让一般民众与政府官员之间的距离大幅拉近，联系大为紧密，出现独裁式官僚的机会从此越来越难。我们明白因为各种各样的原因，视觉革命在历史上，并没有对中国政治构成类似的深远影响。然而，当听证制度彻底公开化，如西方人所说的“水晶化( crystallization)”，并且与政府媒体大力报导听证会二者结合起来，我们就会发现，中国政治的视觉革命、政务公开和透明决策似乎已经一并到来。
5．社会稳定--行政与技术安全阀
中国政府与公民对民主决策特别关注，往往因为它能保持中国的繁荣和稳定。对于拥有13亿人口的泱泱大国来说，民众担忧动荡不安、并将之放在一切考虑因素的首位，是完全可以理解的。所以西方倡议的“休克疗法”，在中国没有市场。听证制度要真正发挥其作用，不但要提供民主元素，而且更要兼顾稳定问题。我们发现，在听证制度的现有设计中，可以找到两项符合中国民主决策国情的安全阀：
一是“行政安全阀( administrative threshold)”，是指听证制度的特殊性设计。当然，听证制度将会是一个常设制度，但是每个讨论事项的设定，理论上却是特设的。由于听证会的议程设定是以案例为单元，听证会就是一旦引起混乱，也只会是单元性的混乱。从这个逻辑上推而广之，就算某一个特定的听证会出现或带来一些混乱，也不会出现大范围传染性和流行性的混乱。可以说，听证制度能够满足一般民众对民主和自由的诉求，而一般不能满足某些人别有用心的目的。
二是“技术安全阀( technocratic threshold)”。民众的意见有时可能变得激烈和不成熟，但听证设计会包容大量来自不同界别的专家，包括学者、律师和专业人士等。通过专家们的专业知识和意见，民众会更容易明白并接受他们的建议。当然，专家们的作用并不单纯是技术性的：政治上，他们的与会同时起着“中和作用”，能够对会议上出现的不合理声音或过激情绪做出科学性的中和，让超越了技术辩论的狭隘的人身或意识形态攻击得以减少；源自听证会的政治或个人冲突，就会被调校到最低点。到会议结束，只要有一定数目的专家在场，积极的会议结论就会更容易达成，就无需在接受和否决民众激进方案之间作无奈的抉择，从而使得社会的总体稳定更易于维系。
二、听证制度在政府公共决策体制中的局限
上述分析表明，中国的听证制度确实让它比以前的公共决策改革和政治参与机制更有前瞻性。中央和地方政府能够同时做出这样正面而积极的尝试，其中的热情和远见，实在值得肯定。但是，听证制度并不是中国公共决策体制变革的全部内容，我们不能不去同时关注它自身的一些局限性。
1．直接参与的局限