在恢复阶段，主要是做好救济、重建等善后工作，尤其需要实事求是地做好灾后评估总结，既要挖掘寻找事件发生的原因和暴露出来的问题，采取措施避免同类事件的再次发生，化危机为转机，也要客观评估应对措施的得当与否，总结经验教训，为今后应对突发事件提供借鉴。
在以上着眼点的基础上，通过制定应急法律法规，研究制定应急预案，加强应急管理培训等措施，形成覆盖应急管理全过程的一整套规范和程序，将综合性应急管理落在实处。
3．建立责任明确、统一指挥、协同运作的应急体制
为了解决现行政府应急管理中存在的部门分割、条块分割、管理分散等体制弊端，似有必要按照条块结合、以块为主、分级管理的原则，调整各级政府和不同政府部门的相互关系，建立强有力的指挥协调机构，构建起一个责任明确、统一指挥、分工合作的应急管理体制。可供选择的建议包括：
(1)在中央和省级层面！，明确政府及有关部门的主要职责是制定应急管理政策规划，建立预警和信息报告制度，对地方应急管理提供指导和帮助，直接处置全国或全省范围的重大突发事件；同时，也可以考虑将已设各种临时性的协调机构整合为…个常设的指挥协调机构，建立统一指挥、分工负责的管理体制，不断提高政府统一指挥、组织协调和资源整合的能力。
(2)在地方层面，应当明确地方政府负有直接处置本地突发事件的责任，并赋予其统一实施应急处置的权限，当然有关突发事件的信息和处置情况应当及时如实上报，上级政府可以视情况需要提供支持帮助或者加以督促检查，即实行条块结合、以块为主的管理体制，在遇到无法应对的危机时，可以由上级政府直接管理。
(3)在城市层面，由于人口、建筑、交通、企业和活动相对集中，突发事件易发多发，因此城市政府都应当建立一个实战性的应急管理中心（或减灾防灾机构），主要由公安、消防、医疗、救助、环保、市政、民政、新闻等有关部门组成，统一应对本地各类突发事件，直接受理和处置各种紧急事务，以提高城市，特别是大城市全面应对危机和风险的能力。在这方面，我国北京、上海、广州、深圳、南宁等城市已经进行了有益探索，积累了一些经验。
4．建立应急联动机制
应急机制是指应急管理各构成要素之间的相互作用关系。按照应急管理的需要，对各种组织、人员、信息、技术、物资、资金等应急要素进行有机联结和资源整合，形成机制，将有助于提高政府应急联动和快速反应的能力。主要思路方案包括：明确政府部门之间的职责分工和相互关系，使之在应急管理中相互配合、协同运作；利用现代信息通信技术，开发建设全国统一的、能够满足应对各种突发事件需要的信息网络系统，加强不同系统之间的信息联网，明确信息提供责任，实现信息资源共享；同时建立严格的信息报告制度，明确各种信息来源报告的标准、时限、渠道和责任，严肃追究迟报、漏报、不报险情灾害的行为，为应急决策和风险预警提供及时准确的信息依据；建立现代应急决策机制，发挥科学家、专业知识和智囊库的作用，推行专家和专业技术人员对政府决策、预案制定、技术处置的制度化参与；充分发挥我国组织动员能力较强的优势，建立政府与全社会共同参与、资源整合的组织动员机制，实现政府功能和社会功能优势互补、良性互动；通过教育培训等措施，增强公众危机状态下的自救能力、互助能力和理智行为能力；注重政府与媒体之间的联系互动，发挥媒体在应急管理中的预警、舆论引导和监督作用；与国际社会在危机管理方面建立更加有效合作关系，加强相互之间沟通协作等。
5．加快应急事务立法进程
从国际经验看，国家紧急状态立法有助于明确危机状态下政府的责任、权力和可以采取应急处置措施，有助于依法恢复正常的社会秩序，有助于保护公民基本权利，在应急管理中起着十分重要的作用。我国在制定各种应急管理法律法规方面，当务之急是抓紧制定一部统一适用的紧急状态法，在紧急状态的确认、级别、启动和政府紧急管理权限和措施、政府责任以及公民权利和义务等方面做出明确的法律界定，进一步提高政府依法应对符种重大突发事件的能力。
6．加强应急管理研究
有效应对突发事件，不仅要有勇气和胆识，而且还要有科技知识、技能技巧和专业培训。为此，必须加强应急管理研究，设置相应的专业研究机构和培训课程，多学科、多角度、多领域地加强专业研究和培训，依靠科学、技术、知识和有效管理战胜危机。
（第二章 自然灾害应急管理
（（第二章 自然灾害应急管理
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度大、分布广泛、损失严重。自然灾害不仅成为我国制约经济发展的重要瓶颈，而且成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素；不仅给我国政府带来了巨大的挑战，而且也为我国政府树立权威形象、建立良好信任关系、获得民众支持提供了良好的机遇。政府作为社会公共产品的提供者，理应在重大自然灾害中提升其应急管理水平，发挥更为积极的职责与作用。政府的应急能力和管理水平作为一国综合国力的重要组成部分，已成为评价其政府工作与进步程度的一个重要标志。
（第一节 自然灾害的概念与特点
一、自然灾害的概念
灾害是对所有造成人类生命财产损失或资源破坏的自然和人为现象的总称。自然灾害是指发生在生态系统中的自然过程。它可以导致社会经济系统失去稳定与平衡，使社会财产产生损失或导致社会在各种原生的和有机的资源方面出现严重的供需不平衡。
对自然灾害的认识一般有广义和狭义之分。广义的自然灾害既包括渐发性的灾害如环境灾害，包括水土流失、森林锐减、土地沙漠化、盐碱化、气候长期性变化，淡水资源减少等；又包括突发性灾害，如气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物灾害和森林灾害等七大类，每类又包括若干灾种，约近百种自然灾害。而狭义的自然灾害仅指各种突发性的自然灾害。从政府应急管理的角度而言，本文所讲的自然灾害主要是指各种突发性的自然灾害。当然，针对突发性自然灾害而采取的某些管理原则、管理方法和措施对于渐发性自然灾害的管理也具有一定的指导与借鉴意义。
二、自然灾害的特点
自然灾害种类繁多，危害严重，每种自然灾害都有其各自的特点。但从总体上看，自然灾害又具有某些共同特点。
1．自然灾害的自然属性
自然灾害发生的原动力来自于自然界，如地震的发生是地球内部局部区域应力的调整；洪灾的泛滥是降水与蒸发平衡被破坏的事件，也是大气圈调整平衡的一种方式。当然这种平衡的破坏有时不可避免地会有人为因素的加入，但这种外因的加入只是在一定程度上加快、加剧了平衡调整的过程。自然灾害的这种自然属性将它与人类自身造成的灾难事件区别开来。人为灾难事件与自然灾害的区别在于前者是可以完全避免的。恐怖活动、战争的爆发、空难事件、沉船、交通事故、病毒引起的计算机系统瘫痪都只能称之为灾难，而山洪、滑坡、地震等可称为自然灾害。自然灾害的自然属性还体现在其发生、发展的场所是在自然界。这种属性将它本身与发生于人类社会的一些引起社会经济或秩序混乱的事件区别开来，如经济危机的发生、疾病的流行、政治事件等。
2．自然灾害的社会属性
自然灾害概念的产生是人类社会发展到一定阶段的产物，是人类社会经济文化发展的结果。只有人类社会发展到一定的程度，有了一定的组织，才能体会到自然界某些变化对社会经济的不利影响，才能考虑是否可以组织社会来应对这类灾害性的自然现象。由于认识能力的局限性，人类对自然界的微小变化（以运动形式表现出来）不能完全控制或避开，使这项运动造成了对人类内部组织破坏和人类赖以生存的物质基础的损害。于是，人类便把这些破坏和损害称之为自然灾害，进一步才有了自然灾害的概念。
自然灾害的社会性还表现在人类和社会的无节制性活动。随着社会的进步和科学技术的发展，人类对自然界的影响越来越大，人类一些不合理的经济活动，加剧了各种灾害的发生。如1998年夏季长江流域发生历史上罕见的洪水，就是由于上游流域内森林被过度砍伐所致。据有关专家称，当前自然灾害可能更多地取决于以下五大社会因素：人口的增加；人类扩大耕地面积、扩大林区砍伐等毁灭当地的自然植被，从而破坏了自然界的协调能力；城市化进程的加快；城市建设彻底破坏植被；城市是大气污染与全球增温的发源地。
自然灾害的社会性还表现在其可管理性上。自然灾害的可管理性是指通过科学地规划与协调人类的活动，在顺乎自然规律的前提下，发挥人类的积极作用，有可能消除、削弱或回避灾害源，调节、控制或疏导灾害载体，保护、转移受灾体或提高受灾体的承灾能力，减少人为因素诱发的灾害源，达到减轻自然灾害损失的目的。自然灾害是不可避免的，它无时不发生，无处不发生。迄今为止，人类既不能准确的预测，叉不能完全地控制“天灾”。但是，人类可以通过提高减灾、防灾和抗灾的能力，强化自我调整能力，科学地利用减灾、防灾等措施，减少因这一“外部冲击”所引起的负面影响。如洪水虽然来势凶猛，但对于坚固而可靠的防洪设施，它将无法“发挥”其破坏“威力”；地震虽不能预报准确，但通过有效的抗震措施，可将地震的部分能量按人类的意愿进行释放。从这个意义上来看，“天灾”是无法避免的，但是“人祸”是可以避免的，其中防灾、减灾是人类减小自然灾害对人类自身影响的基本途径。
3．自然灾害的破坏性
自然灾害是那些给人类社会内部组织带来破坏，或使人类社会赖以生存的物质基础功能失效的自然现象或变化，并非所有的自然现象或自然变化都可称之为自然灾害。
一切自然现象都是客观存在的，其本身运动规律是不以人的意志为转移的。自然变化形式多种多样，但不是所有的自然现象都会给人类带来破坏、损失或不利的。相反，有的变化还给人类带来好处，或利多于弊，最简单的如风调雨顺。再如，环太平洋成矿矿带是典型的火山型矿带，也是火山活动带，正是火山活动使那里蕴含了丰富的金、银、铁等矿床；现代火山的喷发将地下深入人类目前无法勘探深度的矿床直接带到地表，智利、秘鲁的露天矿成因均归功于此。这些自然现象不但没有导致自然灾害，反而给人类社会带来某些好处。相反，有的变化给人类社会带来坏处或利少于弊，如火山喷发虽能带来矿物质，却对人类的生态环境和人类自身带来巨大的破坏。1996年菲律宾的火山爆发曾影响了全球气候的异常变化，带来了一系列的干旱、暴雨、赤潮等事件。地震作为地球内部应力的一种调整方式，只有那些对人类本身及其生存空间带来巨大破坏的地震才能属于自然灾害事件。因此，我们不能简单地把那些对人类及其社会具右威胁的自然现象如地震、飓风、洪涝、泥石流、火山爆发、干旱、蝗虫、滑坡等不加区分地统称为自然灾害，只有当它们作用于人类及其社会，并造成损失和破坏后果的才能称之为自然灾害。
全球近几十年来各种自然灾害频繁发生，给人类社会的生命、财产、社会稳定和社会心理带来了极大的破坏性。从1963 - 1992年有记录的死亡大于10人，受伤大于100人的灾害4 653件，共死亡360万人，受伤30亿人次，直接经济损失3 400亿美元。1990年以来，灾情有增无减，增加了32倍，年死亡和受伤人数分别增加52倍和69倍，这意味着全球平均每31人中有1人遭灾，每31万人中有1人死亡。1995年全球自然灾害造成损失约l 800亿美元，是1994年的近3倍，仅朝鲜半岛因洪涝灾害损失高达150亿美元。1995年1月27日日本阪神大地震，造成损失1 000亿美元，死亡5 348人。
当然，自然灾害对人类社会内部或人类赖以生存空间的破坏具有相对性。这主要是因为，自然灾害损失大小不仅取决于自然过程或现象的强度、持续时间、影响范围（面积），而且也决定于受灾区域的经济发展水平、生产力布局状况、人口密度与分布状况、财产易损性（质量）、防灾与灾害准备状况、，人们的灾害经验与灾害意识、救灾组织及其有效性。例如，一次自然灾害，对一个经济实力强大的国家可能会很快得到恢复，甚至根本算不上灾害，而对于一个欠发达的经济落后地区，可能是一次依靠自身力量难以恢复的巨大灾害。一般说来，根据破坏和损失相对值的大小，人们将自然灾害划分为巨灾、重灾、中灾、轻灾几种类型。
4．自然灾害的突发性
自然灾害具有突发性，突破人类已经认识到的自然规律，人类社会不可完全预先准备和避免，事态结果超过了人类和环境的承受能力且利小于弊。如前所述，自然界中还有一种缓慢变化的自然现象，如沙漠化、盐碱化、海水入侵等，都给人类和社会带来损失，造成灾难性后果。但由于这类现象的发展过程比较缓慢，不具备突发性，不属于政府应急管理意义上的自然灾害问题。自然灾害的突发性，给自然灾害的预防和救治提出了挑战，要求政府在自然灾害的应急管理方面发挥更为积极的作用。
5．自然灾害的综合性