（第一章 电子政务规划与技术基础
（第一节 电子政务基础设施规划进入21世纪后，世界各国的电子政务发展进入了一个新的时期。美国政府在2001年就完成了电子政务发展规划的制定，要求联邦政府机构最迟在2003年全部实现电子政务；英国目前已有60%以上的政府机构服务网站已开通或正在建设；日本提出在2003年实现电子政务，完全用电子化手段处理各种行政事务。纵观世界各国电子政务的发展，一个重要的特点是电子政务基础设施规划与建设起着先导的作用，为电子政务的深层次发展提供重要保障。在最近几年，我国电子政务建设正在如火如荼地展开，用于电子政务建设的设备采购量以年均30%以上的速度在增长，2002年上半年中国各级政府电子政务建设投入达到154.9亿元。我国电子政务基础设施规划与建设也已进入一个新的发展阶段。
一、电子政务基础设施规划的组成
电子政务基础设施规划包括平台规划、业务规划、信息资源规划、安全规划和法制规划5个方面。平台规划为电子政务提供综合的网络平台；业务规划涵盖了政府服务的基础业务支撑；信息资源规划是基础设施建设的核心，它不仅为电子政务提供数据库和信息基础，也是管理、制度、技术和观念的融合；安全规划是电子政务得以顺利开展的有力保障；法制规划既为电子政务提供完善的法规和制度，也为电子政务的开展提供法律依据。
(1)平台规划
平台规划的基础首先是两个统的电子政务网络平台：一个是政府内网，它主要承担各级政府，主要是中央政府和省级以上城市政府的办公业务和其他的业务；另一个是统一的政府外网，主要是处各个政府部门面向企业、社会公众和政府部门之间的业务。政府外网和互联网直接连，通过与互联网的连接可以提供全方位的政府服务。在平台规划建设中，必须坚持统一规划、统一设计、统一标准的原则，否则不同层次和部门网络建设各自为政，不仅会造成重复建设，同时也会给业务协同、资源共享带来很大的困难。
(2)业务规划
业务规划主要包含重点业务的信息平台规划和设计。目前继国家“三金工程”
基础设施建设后，正在推进的有“金字工程”的12项重点业务，即通常所说的“12金工程”。“12金工程”面向3个层次：首先是为决策指挥和宏观经济管理系统服务，为国家宏观管理部门的决策和协调提供更好的支持。其次是围绕政府的收支，包括“金税”、“金关”等5个系统，“金税工程”是在原“三金工程”基础上，向主要税种和全部税务机关扩展，建立一个全方位的税收电子化系统；“金关”以海关基本业务为主，逐步向完整的通关业务扩展，不仅要解决通关的流动问题，还要解决与通关相关的资金流动的信息化管理，做好从进出口始发地开始的完整信息流的控制。第三个层次是社会保障工作，包括5个社会保险、最低社会保障和其他的社会救助行为，都将通过社会保障系统来提供。
(3)信息资源规划
信息资源规划是电子政务基础设施建设的核心，是集管理技术、信息技术、网络技术为一体的政府信息化的数据集成。信息资源规划的目的就是确保电子政务系统的功能与用户需求相匹配。待规划的数据资源是一个广义的概念，既包括电子政务系统中最小的数据资源实体，也包括经过数据分类、挖掘后提取出的信息，还包括信息关联处理、逻辑判断后形成的决策知识。数据资源在政务处理流程的每一个必要环节中得到增值，从数据资源的低级形态逐步转变为高附加值的精加工产品，为各级政务的管理、服务功能提供支持。离开数据资源及其在系统内的有机循环流动，电子政务系统就会失去运行基础，成为一个“零输入、零输出”的空壳。成功的政务信息化规划首先会对系统数据资源进行统一规划，数据基础设施决定了整个系统的架构和功能实现。
数据资源规划的基本结构包括数据管理制度、数据存在形式、数据分析质量、数据响应速度。它们是电子政务创新能力、运行效率、决策效果和用户满意度的基础。它的作用包括以下几个方面：
①数据管理制度决定政务创新能力从中国政府的管理与服务职能上来看，政务数据资源管理的体制与政府组织机构的划分和业务内容相互关联，数据资源的支配权与政府机构权力划分紧密结合，合理的权力划分意味着数据资源的合理分配。开放、严谨的数据资源管理制度是政府从经验型管理向科学规范化管理转变的第一步，也是发挥政府管理与服务创新能力的有力保障。整合政务信息资源，建设和改造政务数据库，必须打破政府部门之间对公共信息资源的垄断和封闭，加大政府机构之间、政府与社会、政府与个人之间信息资源的共享开放程度，共同对信息资源进行开发、更新和维护．让数据资源在各环节的流动过程中不断增加价值。
②数据存在形式决定政务运行效率在政务活动当中，数据资源的表现形式多种多样，包括文本、图像、报表、声音、视频等，数据资源的存在形式包括纸类介质、磁介质以及光介质等不同物化形式。传统介质上（如纸面、塑胶膜等）存储的数据资源需要大量的人工干预，编辑、分类、信息抽取等操作较难完成，而电子化形式存在的数据资源则凭借现有信息技 术，可以方便地进行报表整理、图形输出、指标计算等等。现在凭借计算机应用软件和网络通讯技术可以即时地传输、采集、存储、检索和分析所有相关数据，快速把数据挖掘、分析结果上报作为决策依据，或实时对外发布以提高政务办公透明度，提高政务的运行效率。
③数据分析质量决定政务决策效果电子政务的决策支持过程是一个从非结构化数据中抽取结构化信息，再提供非结构化决策分析结果的过程。在这个过程中最重要的是中间环节--抽取结构化信息，即数据分析环节，但量化的数据分析结果并不能代替决策本身，决策支持也不等于决策自动化。量化的数据分析结果作为量化管理的基础，是科学决策的依据。采用量化管理方式的政府机构作出的虽然是非结构化的决策，但其决策内容直接来源于数据分析内容，其决策准确性和有效性也与数据分析质量相关。
④数据响应速度决定政务服务满意度社会公众对政府服务满意度的评价依据不仅包括政府的服务质量，也包括与政府打交道所花费的成本（时间、精力、费用等）。电子政务的积极意义在于提高政府对企业和公众的管理服务效率，数据信息的快速响应要求不仅体现在政府的对外信息服务，还体现在政府内部业务流程上下游间的数据传递，根据“木桶理论”，最慢的业务环节决定整条业务链上的数据传递速度。政务服务与管理业务流程要保证绝对信息畅通才能有效降低双方的“交易成本”。虽然现阶段社会对政务管理所反映的问题主要集中在办事效率低下，但合理的数据管理机制、数据管理信息化、高质量的数据分析结果等3方面也是间接影响政务服务满意度的重要因素，尤其是高质量的数据分析结果，从长远来看，必然和数据响应速度一起成为政务服务满意度的两大决定性因素。电子政务数据资源规划的结构可图示为图15 -1-1
从图15 -1-1可以看出，电子政务总体规划是以数据资源规划为基础的，缺少了对政务数据资源的整体规划，电子政务系统无异于“空中楼阁”，“IT投资黑洞”也在所难免。为了避免在没有明确需求，或缺乏整体规划的情况下仓促上马电子政务工程，杜绝出现“边建设、边规划、边找需求”的“三边工程”，数据资源和政务系统规划需要专业的数据管理和IT咨询机构来统一规划，通过分析、整理用户的实际需求，针对具体问题搭建系统规划平台。在规划平台之初，首先要整合系统的数据资源，建立起系统内数据共享和交流互通的机制，采用与现行机构相适应的数据管理模式（内部集中管理、外包服务管理等），然后结合先进的行业内数据分析和数据挖掘方法，从内部渠道上保证数据信息传递的高效性和准确性。数据资源合理规划作为电子政务系统的基础设施，必将为各级政府的决策支持、更好发挥管理和服务职能以及最大程度地赢得政府服务满意度打下坚实基础。
(4)安全规划安全规划是电子政务建设基础工作的首要任务。电子政务需要很强的安全可靠性，要从安全标准、安全法规到安全基础设施的配置以及相应技术产品的服务配套来推进安全规划策略。安全问题不仅仅是通常意义的密码、物理隔离，还包括标准问题，无论是统一平台还是资源共享，都需要标准。目前，在整个电子政务建设的各个层面上，大量的标准已经存在，需要政府有关部门根据国情进一步进行统一规范，并予以有效的贯彻实施。
(5)法制规划加快电子政务法律法规建设是促进电子政务有序发展的重要保障。目前我国不仅正在出台和完善电子政务的相关法律法规，而且正在着重完成两项基本工作：一是有关电子签章的法律问题；二是有关政府信息公开的法律问题。没有电子签章，办公自动化系统和公文流转系统都处于无法可依的状态；没有完善的政府信息公开制度，电子政务就会陷入无序和盲目状态。因此，完善电子政务的法制规划对电子政务的健康发展起着重要的保障作用。
二、金系列工程的规划和建设
我国电子政务的发展经历了机关内部的办公自动化、政府管理部门的电子化工程（如金关工程、金税工程）、全面的政府上网工程等若干阶段，其中“金字工程”是电子政务业务规划和政务服务的基础设施。1993年，国务院成立了国家经济信息化联席会议，正式启动国民经济信息化工程，开始实施“三金工程”。在此基础上，国家又推出了一系列“金字工程”，目前正在全面推进的有“金税工程”、 “金贸工程”、“金企工程”、“金宏工程”、“金卫工程”、“金智工程”、“金安工程”、“金社工程”、“金农工程”、“金旅工程”、“金审工程”等。
(1)金字工程
在世界各地掀起信息高速公路建设的热潮中，我国也启动了国民经济信息化工程，“三金工程”是国民经济信息化建设的基础性工程。所谓“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程。“三金工程”的目标，是建设中国的“信息准高速国道”。
金桥工程，属于信息化的基础设施建设，是中国信息高速公路的主体。金桥网即国家经济信息网，它以光纤、微波、程控、卫星、无线移动等多种方式形成空、地一体的网络结构，建立起国家公用信息平台。其目标是：覆盖全国，与国务院部委专用网相联，并与31个省、市、自治区及500个中心城市、1.2万个大中型企业、100个计划单列的重要企业集团以及国家重点工程联结，最终形成电子信息高速公路大干线，并与全球信息高速公路互联。
金关工程，即国家经济贸易信息网络工程，可延伸到用计算机对整个国家的物资市场流动实施高效管理。它还将对外贸企业的信息系统实行联网，推广电子数据交换( EDI)业务，通过网络交换信息取代磁介质信息，消除进出口统计不及时、不准确，以及在许可证、产地证、税额、收汇结汇、出口退税等方面存在的弊端，达到减少损失，实现通关自动化，并与国际EDI通关业务接轨的目的。
金卡工程，即从电子货币工程起步，计划用10多年的时间，在城市3亿人口中推广普及金融交易卡，实现支付手段的电子化，从而跨人电子货币时代，并逐步将信用卡发展成为个人与社会的全面信息凭证，如个人身份、经历、储蓄记录等。
继“三金工程”之后，其他“金字工程”项目建设正在不断深入推进，在此略作介绍：
金税工程。金税工程主要以信息技术手段为工具，加速我国财税系统的现代化建设，强化和改善税收征管工作。它以金桥工程为网络基础平台，建立全国一体化的税务管理信息系统，使税收征管信息准确、及时、全面。
金智工程。金智工程是指与教育科研有关的网络工程。金智工程的主体部分是“中国教育和科研计算机网示范工程”（即CERNET），该工程于1994年12月由国家计委正式批复立项实施。CERNET由教育部主持，清华大学、北京大学、上海交通大学等10所高校承担建设任务，包括全国主干网、地区网和校园网三级网络层次结构，网络中心设在清华大学。金智工程的最终目的是实现世界范围内的资源共享、科学计算、学术交流和科技合作。
金企工程。金企工程是由国家经贸委所属的经济信息中心规划的“全国工业生产与流通信息系统”的简称，于1994年底正式启动建设。该工程的主要目的是要建成全国主要工业与流通企业的信息联网，实现信息共享。
金通工程。金通工程是指与交通信息系统有关的信息网络工程，目标是形成全国范围内交通信息网络系统。
其他的“金字”工程还有：金农工程，与农业信息系统有关的信息网络工程；金图工程，即中国图书馆计算机网络工程；金卫工程，即中国医疗和卫生保健信息网络工程等。
除了政府信息的公开，公众与政府打交道的各项事务，比如登记、审批，办理各种手续等业务的便民化也成为政府上网金字工程的组成部分。很多地方组织了以政府经费为主支持的公共服务项目，如养老金、失业补助的发放和管理、医疗保障系统等等，都是金字工程的重要补充。
(2)金系列工程建设
金系列工程建设主要包括硬件平台基础构架建设、应用软件平台建设、服务平台建设和培训服务等几个方面：
①硬件平台基础构架建设是指基础设施建设，这也是目前我国电子政务第一阶段建设的重点，它主要包括网络通信平台构建、计算机硬件设施建设、网络服务平台建设、支持数据库系统设施构架、场地环境和安全系统设施建设等多个方面。硬件平台建设应以应用规划为基础。
②应用软件平台建设是金系列工程建设的重要组成部分。美国、日本、韩国等国家在搭建电子政务基础架构的过程中，非常重视应用系统的开发，软件的投资一般不低于硬件的投资力度。在我国，目前还明显存在着“重硬轻软”的现象，导致建成的信息系统很难发挥实际的作用。要让基础架构发挥更好的作用，在应用软件、系统集成及硬件维护等方面，力度尚需要进一步加大。
③服务平台建设应保证应用平台功能的充分展示，也是电子政务目标和效益的体现。