通过专门的立法，目的是为了对国有企业的组织结构、经营目标、经营范围、经营战略等各方面做出明确的界定，以区分于私人企业。这种公法性质决定了国有企业在市场经济环境中是一种特殊的企业。既然是一种特殊的企业，当然它们只能服务于某些特殊的目标，分布于某些特殊的行业，数量也是极为有限的。
公法制国有企业在组织管理体制方面和私法制国有企业有着明显的区别。从企业所有权结构来看，公法制国有企业基本上属于政府全额持股型企业，代表政府控股的机构既有政府的对应主管部门（如日本的大藏省、农林省，法国的财政经济部、计划总署、工业部、运输部、邮电部、国防部），也有国有银行和金融机构（如日本开发银行、日本进出口银行、德国的德意志银行）。
此外，还有一些国家通过建立特殊的中介机构对公法制国有企业进行管理。例如在澳大利亚，议会通过法律组建法人管理局，具体规定了它们的权力、任务、义务，确定其组织形式和经营责任安排，包括管理局和它的主管部长、议会之间应遵守的相互关系。与此相对应，政府（中央或地方政府）对这类企业大多采取直接干预型的管理方式。
对国有企业的人事管理方面，虽然在组织结构上仍然设立类似私营企业的董事会这样的组织，但决定董事会和经营者的任免，甚至他们的工资水平也是由政府主管部门决定的，相对应的权力和义务也都由相应的法律所限定。
在美国的这类国有企业中，董事会成员有的全部是由政府官员组成的，有的是由部分政府官员组成的，有的则全部是由企业界人士组成的。不管人员构成如何、其任免权都是政府，如美国联邦存款保险公司的3名董事长。1名为财政部官员，另外两名由总统任命，参议院批准，任期6年、其中1名由董事会成员推举为董事长。
既然这类国有企业是按照公法组建的，它们实际上就成了一种准政府机构，来经营和管理国有资产，因此它们的财务管理体制也有别于私法制国有企业。美国的法律规定，这些公司勿需纳税，勿需缴纳利润，只是接受国会拨教和自我发展。理由是这些公司属于联邦政府所有、如果被征税就有可能破产、而它们破产就意味着政府破产。当然，企业也有义务通过自行投资发展经济和促进社会发展。
关于政府对国有企业经营活动的管理，让我们来看看邻国日本的做法：在日本，这类企业的具体经营活动（如业务范围、投资范围、业务方式、事业计划、收费标准、业务的开设或停度等）受到政府或国会的严格限制。同时，受公务员法的约束，政府还对企业内部的劳资关系作了种种限制。
二、适用于私法的国有企业组织管理体制
发达国家适用于私法的国有企业其基本特征就是企业的组建与营运都是遵循了公司法的要求，与私营企业的区别就在于是否有国家股存在。由于私法制国有企业既有私营企业的组织管理体制，又有要承担国有企业的部分功能、因而政府与企业之间存在着一些特殊的关系。在这类企业中，政府不能像对公法制国有企业那样用法律规定其服务于社会目标。这就需要从法律或制度上确立政府与企业的关系，以便间接地指导或影响企业的经营活动目标。
首先，政府如何实现对企业的控制权呢？
基于《公司法》的约束，政府对于私法国企的控制权只能通过股份多少来实现。
发达国家为了实现对企业的控制力采取了不同的方法。在德国，公司法规定：只要政府持有25%的股权就可以对公司的重大决策拥有否决权。在英国，政府为了保持企业的控制权而创立了“金边股”。这种股份带有特定的权力，持有者虽然持有的股份很少，但可以对企业的重大决策行使否决权。它一般是企业向政府发行，所附有的权力由政府的一个部长行使。此外，政府还可以通过颁发许可证和批准制等方式来弥补持股比例较低所带来的控股权下降影响。
接着，在干预企业经营活动中，政府在有了企业控制权的基础上，通过董事会成员，实现对企业的人事管理。在德国，这一机制是通过政府选派代表参加企业的监事会来完成的。
既然政府参股那么必然就有一定的效益要求在里面，但又无法象公法制国有企业一样通过法律规定对企业的财务、具体经营进行直接管理，只能间接地主要通过董事会机制加以管理。例如，德国则对这类企业作出一系列优先规定，其中包括：公司条款中严格限定公司的公共义务；由董事会确定的经营范围需先征得监事会的同意；必须向监事会呈送董事会的发展报告；必须向政府呈送并由政府审核年终决算报告等等。
三、混和型的国有企业
组织管理体制混合型的国有企业，是指企业的组建和营运既有公法的成分又有私法的成分。这类企业最典型的形式是流行于西欧国家的国有控股公司。政府通过组建规模巨大的国有控股公司，以控股的方式控制和掌握若干私人控股公司，进而控制大量私人企业，以实现特定的国家经济目标。作为国家控股公司，并非国家行政性的管理机构，而是一个法人管理机构。
在一个企业集团内实行两种组织管理体制是这类国有企业的基本特征，国有控股公司既可采取国家独资公司的形式，也可以采取有限责任公司和股份有限公司的形式。如果是国家独资公司形式，其组建和营运一般合适用于公法，但在二级控股分司和被控制的私营企业层次上又适用于私法（如1992年前意大利的伊里公司和埃尼公司）；如果是有限责任公司或股份有限公司形式，其组建和运营一般会运用于私法（如法国的埃尔夫?阿奎坦股份公司），有时也会规定公司不适用于公司法中的某些条文（如新加坡的淡马锡控股公司）。
对于适用于公法的国有控股公司和适用于私法的国有控股公司而言，它们的组织管理体制必然是有差异的。在公法制的国有控股公司中，政府与企业的关系类似于政府与普通公法制国有企业的关系。所不同的是，政府所能控制的国有控股公司只是一个法人管理机构，它和具体从事生产经营的企业之间并没有直接的联系，因此很难直接干预企业的经营管理活动。这类活动是由国有控股公司通过公司内部的分层结构完成的。在私法制的国有控股公司中，政府与企业的关系类似于政府与普通私法制国有企业的关系，只是控制企业的能力进一步降低。
具体地说，政府拥有国有控股公司最高领导人（董事长和副董事长）任免权，并且政府公务员可以政府代表的身份进入企业董事会，来实现政府对国有企业的控制权。从企业内部经营管理角度看，政府拥有指导权，但企业有权选择具体的经营方式。在对企业财务管理方面政府基本上控制着企业的收入分配权。
在国有控股公司内部，控股公司对所属子公司的控制也主要依赖于董事会机制。控股公司的董事会作为子公司的股东代表依据公司法决定子公司的经理人选和重大经营决策，从而完成控股公司的分层管理。
从以上的介绍中我们已经发现．发达国家对国有企业从组建、成长到过程管理，应该说是没有“一定之规”的，没有统一的制度可以让我们拿来照搬、照套，同样也没有唯一的标准可以让我们去判定某种国有企业管理体制孰优孰劣。
但很明显的是，大多数国家的国有企业行为是用不同于一般企业的特殊法律来规范的，或用法律规定国家承担无限财政责任，或用法规或政策措施来解决国企运行过程中的一些特殊问题。从世界范围看，迄今为止，国有企业同其他企业完全由相同的法律和相同的政策措施来规范，是很少见的。绝大多数国家对国有企业实行的是特殊企业特殊对待的管理方式。
正因如此一旦将国有企业行为纳入一般的民商法、公司法所管辖的范围，往往是实行私有化的一个过渡阶段。当我国在20世纪90年代中期提出以建立现代企业制度的方式进行国有企业改革以后，所有的国有企业都在按照《公司法》等通行的法律进行改制，使国有企业成为除了所有者性质之外在一切行为特征上都与其他企业没有区别的企业。这实质上就是试图使公司化的国有企业成为我国普遍存在的一种一般的企业组织形式。一种很明显地私有化改革倾向从法律角度便呈现在我们面前。那么，企业的所有者可以是非国家，而企业所承载的国有资产也能随之进入个人腰包吗？在发达国家的管理体制中我们看到是有严格的法律制度加以制约的，那么，我们在改革过程中该怎样做呢？从经济学的角度考虑，要达到公民私权利和国家公权力权益实现的“帕累托最优”，就必须构建整个社会范围内必须遵循的规则，以保证各权利主体在实现各自权益的时候，不损害其他权利主体的权益。国有企业改革进程中，既要面对私有化后产权主体效率明显提高的现状，又要保护全体人民和国家作为国有资产出资人的权利，从我国经济社会的发展现状看现代产权制度的建立是解决这一问题的关键所在。
（第四节 我国国有企业改革的政策选择
无论是“摸着石头过河”的改革过程中有意无意的私有化选择，还是借鉴国外发达国家改革的经验教训；不管是经济社会发展、运行过程中建立在人与人之间的物的基础上的规则需要，还是市场经济体制建立与完善的考量，中国的改革开放已经到了需要从制度上深化改革的地步了，不论是产权制度、法律制度还是政治体制的改革，而关乎基本经济制度这一“基石”能否坚固牢靠且又能确保国民经济持续、快速、健康发展的关键，就在于国有企业的制度选择。
从前面已看到，历经多年的改革，国有企业已经到了建立现代产权制度的改革阶段。在党的十六届三中全会做出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确指出：建立现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。
那么，什么是产权及产权制度？在深化国企改革中如何建立现代产权制度？
一、产权及现代产权制度
在经济学文献中关于产权的定义不止一个。德姆塞茨在《关于产权理论》一文中说：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”。诺斯从强调产权排他的行为性和产权主体排斥他人的关系出发说：“产权本质上一种排他性权利”。
阿尔钦在论文《产权：一个经典的注释》所下的定义：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。”
在十六届三中全会作出的《决定》中这样定义产权：产权是所有制的核心和主要内容，是自然人、法人对各类财产的所有权及占有权、使用权、收益权和处置权等权利，包括物权、债权、股权和知识产权及其他无形财产权等。这就是有关“一组权利”或“一束权利”的产权概念，是目前关于产权概念中一个大家普遍接受的概念。
产权制度是关于产权界定、运营、保护等一系列体制安排和法律规定的总称。现代产权制度是指和现代生产力发展水平相匹配、相适应的产权制度。具有“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”十六字特征。
所谓“归属清晰”，就是本着“谁投资，谁所有”的原则来确定产权的归属。对于国有企业的产权，认定它是明晰也好不明晰也罢，关键的问题是国有产权的归属不清晰。
在规范的公司制企业中，从委托--代理的角度看由于出资者的终极产权与企业法人产权的分离，使得不同的产权主体都获得了相应的收益，实际就是一种剩余索取权与剩余控制权的安排。
对于国有企业而言，正是由于“全民拥有，全民都没有”的产权结构，要求我们要分解产权，重新界定国家或者说是全民作为出资者的终极所有权和企业法人产权。这就包含两个层次，一是在国有权主体层次上分解政府职能，实现“政资分开”；同时，分解国有权管理和国有权经营，以创造出人格化的国有权主体经营地位。二是分解终极产权与企业法人产权，真正确立企业产权主体的地位问题。
那么，由此带来的是什么改革举措呢？
第一，做到“政资分开”，就必须要明确国有资产的代理人，将政府的行政管理与国有资产管理与经营分开。这就是在产权约束的依据上和机制上加以完善。
第二，分解终极产权与企业法人产权，就必须通过股权多元化，推行规范的公司制改革，建立完备地公司治理结构，才能得以实现。
产权制度的“权责明确”特征，就是要使产权的最终所有者对产权具有极强的约束力，而这个约束力的实现要么是契约，要么是预算。
对于股份制改革的国有企业，契约的约束主要是建立一种既拥有分享利益的权利，又能够承担公司发展的责任的健全的产权制度，在这种制度要求下，保障利益相关者权责对等的治理机制，一个“好”的公司治理结构的构建便是理所当然的。同时，从外部讲，建立健全的国有资产预算体制便是实现全民对国有资产的约束作用的另一个手段。
“保护严格”就是对各类产权都要严格保护，这有利于保障各类产权所有者的权益，促进不同产权主体之间平等竞争。
政府这个”守夜人”在这个时候一定要准确定位自身的功能，在法律的约束下实现经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大政府职能。
产权的流转顺畅就是为了构建一个完善的资本市场，实现多层次、多种类、公正性、金融工具齐全的资本市场。
总之，随着完整的产权交易法规体系的建立，使资产、资源价值化、证券化、市场化成为产权流转最终的选择。基于国有企业数量和比重上较多的国情而言，随着产权制度的建立，依附在国有企业的国有产权必定要通过多层次的资本市场、通过破产、重组、兼并等企业改制形式，使国有资本“活起来”“动起来”，使对国有企业改革的关注，最终变为对国有资产的关注与对混合所有制企业发展的关注，直到只有在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域才能看到“国有企业”的身影。换句话说就是彻底地让“国有企业”退出一般性竞争的行业和领域、行政性垄断行业及部分自然垄断行业。甚至我们可以明确地讲：当我们把关注的焦点放在国有资产的实现形式的时候，就会发现国有企业并不是国有资产的最好的实现形式，它可以表现为社会保障形式、可以表现为货币形式、可表现为公共基础设施、或者表现为教育、表现为各种为公众利益服务的形式。这应该才是国有企业改革的最终方向和目标。
二、规范的公司治理结构