省厅局把大量的行政审批权限下放到市县级行政单位，使其行政功能完善，更加有利于发挥市县政府发展经济和社会治理的主动性。现在的实际情况是省厅局对海口市和三亚市的放权工作还做的比较好，但对照有些省份的权力下放，也还有许多事项应当下放，例如保安服装购买、网络安全员培训、软件产品登记等不算很重要的事项也都需要省里统一管理，可见需要放权的空间也还有不少。与海口市和三亚市相比较而言，对其他市县的放权工作差距就更大些。存在着应下放的没有下放，可以下放的还没有完全到位，已下放的又附加上一些条件，还不能很好落实等等方面的问题。有些并不特别重要，例如小区物业管理收费、城镇从业人员技能培训鉴定、小型渔船捕捞许可、物业管理企业从业人员上岗证书培训和继续教育等都需要省里审批，由此可见，向市县下放的审批事项理应更多些。总体来看市县要求下放的事项主要集中在城市规划建设、国土资源管理、农林海洋渔业、商务旅游、公交港口、医疗卫生、劳动人事等方面。
表4 -4 -1和表4-4 -2是根据海南省委政策研究室2007年6月间组织问卷调查的基本结果。
从上面两表可以看出两个方面的大问题：
其一，市县强烈要求下放的权项共138个，主要集中在经济建设、人事劳动、公安司法和民生方面，如建设（31项）、医疗卫生（14项）、国土环境资源（11项）、人事劳动（10项）、公安司法（10项）、农业（8项）、海洋渔业（7项）、旅游(7项)、商务（7项）、公交港口（7项）；对其他方面的要求并不强烈，其余的发改、林业、文化只有4项，工业信息产业、计划生育有3项，财税、民宗、教育有2项，最少的是质量技术安全监管、民政仅有1项。从1～2项的放权要求来看，市县并不指望在财税、民宗、教育、质量技术安全监管、民政方面有太多的权力。这并不是市县不希望拥有权力，而实际是反映出市县不希望在质量技术安全监管、民政方面承担更大的责任。
其二，省里各厅局主动提出可以下放的权项共29个，稍多点的有省工商局(8项)、省安监局（5项）、省公安局（4项）、省发改厅（3项），其他有省国土环境资源厅、省司法厅、省建设厅各2项，省财政厅、省交通厅、省工业经济与信息产业局仅1项，其余旅游、商务、地税、统计、教育、文体、计生、外办、民宗、人劳等部门都认为没有能够下放的权项。市县强烈要求下放的权项共138个，而省府各厅局提出可以下放的权项只有29个，而且有些权项下放还有附加条件，有些权项的责任风险也比较多，希望由地方来掌握权力但同时也要承担责任，这样的博弈说明，双方的意愿差距相当大。
为什么存在这样的问题呢？我们在调研中听到了一些议论，主要是：省府厅局认为，我们已经下放不少了，剩下的权项都是有法律法规要求保留的，有行政许可的规定，不敢自己决定了就下放。而且，县市干部水平普遍不高，依法行政能力不强，如果放权下去，可能会出现不听招呼、滥用权力等问题，过去这样的事情出了不少，也不是无缘无故的担心。市县里的干部认为，省府厅局不愿意下放权力，主要是因为不愿意放弃部门权力和利益，甚至是某些个人的好处。都是政府的公务员，为什么就不相信我们呢？难道他们就一定能管理好？过去出现的一些问题，也与责任不清楚有关。由此看来，如何平衡县市与省厅局的行政关系是需要认真考虑的问题。
其三，省直管市县体制下干部管理体制改革还没有到位，县市与省厅局干部在工作、交流、待遇等方面都存有问题。海南实行省直管市县体制基本上一步到位，比较彻底，但出于干部职数的控制，对市县里的干部与全国其他省份一样，市县领导为处级，部门领导为科级，没有在职级上进行调整。过去，由于海南各市县经济社会相对比较落后，条件比较艰苦，对外联系交往有限，在市县任职的多为海南当地培养的干部，其中也有不少是少数民族干部。总体上看，干部的水平相对不是很高，眼界不是很开阔，对任职职级调整还没有特别强烈的要求。海南省委省政府在从省里或海口、三亚市调动干部到市县任职时，也只是根据少数干部的任职经历情况，考虑职级上有所变通，适当提高个人级别，此外，则按惯例执行。经过多年的实践探索，这样的干部管理办法也出现了一些问题，需要加以重视，寻求解决的办法。调研中我们感到，市县干部反映的职级方面的问题具有普遍性。主要存在这样几个问题：一是工作协调中有难度。省府厅局负责人行政职级系厅局级，而市县负责人是处级，在汇报或衔接工作中经常出现一些困难，花费了许多精力。而垂直管理部门在市县设置的对口局有的负责人就是正处级，高于分管和联系的市县的副职，市县领导管理起来有些不顺，遇到疑难和争议问题很难协调，有的垂直管理部门负责人对市县召开的会议（特别是协调会）随意性很大，甚至不参加或不派人参加，有时参加了也不落实，市县对他们也没有更好的调动积极性的办法，而有些工作需要他们支持，惩治的办法更不敢轻易使用。二是市县干部交流有难处。为了加强省里对市县的推动，需要把省里或海口、三亚市等地的干部交流到市县工作，但由于市县干部职级限制，许多相当有培养前途的干部不好安置，低配或平级调动使用导致许多干部不愿意下来任职。而市县里的干部因为职级限制也存在着难以交流出去的问题，到了省里安排的也很难理想，许多人在市县一干就是十几年、二十几年，有不少干部一辈子几乎在县里工作，就没有调动过。三是市县干部待遇上不去。由于职级的原因，市县干部按照处级、科级享受相应的待遇，许多年没有什么变化，名义上是省里管的干部，但实际上与过去也没有太大的区别，难以起到激励的效应。
（第四节 完善海南省直管市县体制的思路海南省是全国最早在全省范围内实行省直管市县的区域，取得了许多有益的经验。在全面落实科学发展观，构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，实现又好又快发展的大背景下，海南省五次党代会的报告中明确提出“以完善省直管市县管理体制为重点，深化行政管理体制改革”的重要任务，这为海南完善省直管市县管理体制指明了方向。
其一，科学合理划分省、市县两级政府的职责权限边界，健全政府职责体系，确保政府履行职能准确完整到位。
省级政府对市县级政府依据行政领导、法律监督和地域包含等上下隶属关系，决定着上下级政府间关系的基本状况。在省直管市县的体制下，需要科学划分省、市县两级政府的职责权限，合理界定省、市县两级政府的职能边界，理顺省、市县两级政府的关系，确保两级政府履行职能能够准确完整到位，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
省级政府主要围绕“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，应当重点强化省级政府的政策指导和经济调节职能。集中力量履行“制定政策、统筹城乡、服务社会、强化监管”的职责，负责制定和实施全省发展战略、发展规划和配套政策措施；负责统筹全省城乡和区域协调发展，致力于协调经济利益关系的和谐；负责全省的重大产业布局安排，重大基础设施建设，重要资源的开发管理，重点功能区域的保护；负责管理和协调全省重要社会事务，推动社会管理的公共服务创新，促进劳动就业和社会公平，维护社会稳定；完善公共服务体系，强化全省教育、科技、文化和社会保障等公共服务，对基本公共服务长期提供必要的财政保障；指导和检查全省市场体系建设，强化市场监管。
市县级政府的职能重点是创造性的贯彻执行国家政策和省级政府的政策措施，发展经济，努力扩大就业，维护社会稳定，促进本地经济社会发展；负责依法管理本区域的各项经济社会事务，强化社区和社会管理，特别是直接面对的社会、企业、公众事务；负责为当地居民提供教育、科技、文化、卫生、社会保障等方面的基本公共服务，建设和维护当地基础设施和城乡居民共用生活设施；负责社会主义新农村建设，稳步发展小城镇，推动农业产业化，促进农村经济社会的发展；负责保护生态资源环境，推动环境保护与人民生活的和谐；负责维护市场秩序，加强市场监管，为要素和商品市场发展提供保障；负责维护本地公共安全、生产安全和社会治安，强化突发危机事件的管理能力。
其二，继续总结和探索实行职能有机统一的大部门体制的经验，健全部门间协调配合机制。
党的十七大和党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》
提出要探索实行大部门体制的改革，本届中央政府开始了大部门制改革的实践，地方政府机构改革也开始启动。这是在全面推进政府转型、加快行政管理体制改革的背景下出现的重大变化。实行大部门体制的改革和过去的机构改革有连续性，但背景却有很大的变化。进入新阶段，经济社会可持续发展的矛盾日益突出，这必然要求政府职能、机构设置要适应阶段发展的要求。政府在努力增加物质财富的同时，面临全体社会成员共享改革发展成果的需求，政府需要在基本公共服务中确定主体地位，发挥主导作用。社会公共安全、食品药品安全问题明显增多，政府如何在社会和市场中实行有效地监管十分重要。在初步建立了市场经济体制的条件下，政府要朝着良好的公共治理结构的方向发展，努力解决职能交叉混乱、行政成本增多、行政效率不高、体制机制性腐败突出的问题，从行政控制型、经济建设型的治理模式向公共服务型、公共行政型的治理模式转变。因此，在新阶段需要把实行大部门体制同市场经济发展程度、社会发展阶段变化、现代政府治理模式变化相适应。
对于大部门制，海南并不陌生。海南从建省开始，事实上就探索实行了大部门体制，并在非常困难的情况下多年坚持了改革的前进方向，走在了全国行政管理体制改革的前列，积累了非常丰富的实践经验，需要认真总结，为我国探索大部门体制提供理论支持和路径借鉴。党的十七大报告提出了继续推进机构改革，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制，加快推进事业单位分类改革。这些改革内容虽然过去也在做，但很难巩固和创新，海南省也特别需要利用中央政府积极探索实行职能有机统一的“大部门体制”的有利契机，来对省里的行政管理体制改革进行规划和推动，完善行政运行机制。总的说来需要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。
海南实行大部门体制探索也面临着新的发展形势，也需要根据国家改革的重点和省情的实际进行新的调整和创新。从海南行政体制存在的问题看：一是现有部分厅局，应当是政府战略管理和决策职能机构，但却在相当大程度上管钱、管人、管资源的分配，把精力用于执行层面；二是需要统一管理的职能又被分割到几个部门，从而导致了决策主体和决策责任的缺位，存在部门扯皮和利益矛盾现象；三是海南的直属机构增加过多过快，从1988年的1个增加到了20个，直属机构存在着明显的膨胀问题。海南省建省以来政府机构的调整变化见表4 -4 -3。
实行职能有机统一的大部门体制，对现有部门职能进行新的调整，需要把同经济发展方式转变相适应的决策、执行、监督三分、突出公共治理结构的改善、省与市县关系的调整完善相联系。对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，完善机构设置，规范部门职责分工，健全部门间协调配合机制。赋予市县、省直部门一定的机构编制自主权，允许市县在规定的机构编制限额内自主调整设置行政机构；允许省直部门在核定的内设机构和人员编制总数内，优化部门机构和人员配置。
考虑到海南的发展实际，建议应当认真总结和推广海南政府管理体制改革的经验，增加推动政府改革和公共管理创新的部门（或在发改部门强化此方面的职能）。还可以适当整合经济管理部门，成立综合民生管理部门（如民政、民宗、计生合并）和综合事业管理部门（如社会事业），强化大旅游文化部门（打造海南特色旅游），对国土环境资源的职能更需要整合和加强。除保留少量事业单位外，对有些事业单位的职能需要重新划人行政职能，有些要进行市场化改革，政府减少差额拨款或不再拨款。
其三，以先行先试的胆略和为全国改革探路的责任感，最大限度向市县级下放管理权限。
中央一再强调，经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变，中央鼓励经济特区在制度创新上走在全国的前列。海南省五次党代会报告也强调了重塑特区意识、重振特区精神，提出在体制创新上有新的突破。应当说，海南省有基础、有经验、有能力在这些问题上闯出新路来，为全国改革提供示范和借鉴。从各地放权的实际来看，力度都比较大，特别是重庆市2007年12月的放权步子前所未有。伴随着西部大开发、东北振兴、中部崛起政策的出台，上海浦东新区、天津滨海新区、成渝城乡统筹试验区、两湖两型试验区的设立，和粤港澳开放、北部湾开发、京唐港建设，说明新的一轮竞争已经揭开序幕。而且，还有许多省份也提出自己的发展战略，在新一轮思想解放的气候下，广东、重庆的举动引起全国的关注。形势的发展使海南的特殊地位有所弱化，海南第一任省委书记许士杰放胆发展生产力的嘱托应当铭记在心，海南省需要继续解放思想，发挥特区敢闯敢试的精神，在制度创新上有更大的作为，再创新优势。