目前重点推进的财政体制上的省直管县改革，这项工作牵涉面广，需要全局统筹，稳妥推进。要采取分类改革和分类指导。就全国而言，由于各省情在经济实力、地域面积、人口数量、历史渊源、民族成分、宗教关系方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不宜一个模式，其类型可能有三种：
一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波、厦门等城市化比较高的副省级城市，可重点加大推进邻县“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，如珠三角、长三角、京津唐、长株潭、山东半岛城市群、辽中城市群、中原城市群等较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县、镇乡全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖，以开拓新的发展空间。但这项工作也需要实事求是，着眼于经济发展的实际，不能简单依靠行政权力搞刮风式的跑马圈地，不能搞成假的城市化。
二是在西部面积比较大的欠发达地区，如新疆、西藏、青海、内蒙等省区，在国家区划没有进行调整的情况下，由于地域面积特别大，一个地级市甚至一个县的面积就比东部一个省的面积还大，加之经济比较落后，人口也比较少，体制上的矛盾还不明显，客观上也需要有地级市这个层级。所以，可以考虑仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点，扩大自主权，搞活县域经济，并积极形成区域中心，争取把发展比较好、有潜力、地理位置比较重要的县域升格为地级市，带动西部经济发展。从区域寻求均衡发展的目标出发，突破一些陈旧的框框和标准，更多的着眼于战略安排，加快在西部的设市建设。西部地区由于省域面积比较大，改革正处于观望阶段。在这个问题上要注意把握两点，一方面是西部地区全面实现省直管县改革还有不少困难，不宜操之过急；另一方面是不能因为有困难而无动于衷，无所作为。根据对新疆库车县的调研，我们认为，在西部地区也可以根据情况选择少部分县实现省直管，以推动县域经济发展，同时也为逐步减少行政层级创造条件。
三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是区域面积相对小的省份，特别是沿海的东部省份和东北的三个省份，积极探索省管县的改革，对符合地级市标准的强县可以考虑加快升格为地级市，形成区域经济带动中心。一方面在具备条件的地方积极大胆探索改革路径和实现形式，也要创造条件积极扩大“弱县扩权”的试点，对经济欠发达县实行“雪中送炭”，而不是仅仅对强县“锦上添花”；另一方面，还要创造性的用好中央赋予中部和东北的大政策，在政府层级和行政区划改革方面，力争有大的突破，比如东北能否申建第五个直辖市？比如在“弱县扩权”上能否有更大的步伐？比如在行政体制上的省直管县有新的突破？等等。对中部省份，既需要强县扩权，也需要在适当的时候，探索要素的积聚，对过小的县进行试点性的整合，减少县域数量。以浙江为例，应当积极争取中央政府的政策支持，加快增加设市的步伐，对于有条件的县（市），如义乌等经济发达的县（市），现阶段应积极争取中央政府的大力支持，率先实现从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县行政体制，以解决目前面临的各种现实问题。其他省份具备条件时，也应当积极推进从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。
实施强县扩权和省直管县具有经济社会和政治的多方面积极意义。但是，必须认识到并不是实行省直管县后县域经济立即能发展起来。浙江是一种社会自发型的省直管县模式，基层县域经济的整体实力较强，县域经济的发展对省直管县提出了迫切的要求。同时，浙江又采取了一系列配套措施，通过采取“两保两挂”“亿元县上台阶”等政策，有力地调动了县（市）领导发展经济的热情，纷纷采取措施为县域经济发展创造良好的外部环境，县域经济的发展反过来又保障了省直管县的顺利实施。
湖北的省直管县是一种行政主导型的改革模式，其动力源自于省级政府。实行省直管县，缓解了县乡基层财政在运转过程中的困难，但由于湖北县域经济的实力较弱，基本保障能力较弱，相当一部分县（市）对上级转移支付仍然高度依赖，县（市）政府在提供必要的公共产品和服务方面仍有很长的路要走。
强县扩权和省直管县，对于降低行政成本，带动县域经济发展作用巨大。但省直管县不能解决所有的问题，例如落后县（市）的基层债务化解，地方公共产品的提供，甚至县域经济的发展，都必须主要依靠县（市）政府自己来实现。强县扩权和省直管县是县域经济发展的必要条件，但绝不是唯一条件。要实现县域经济整体实力提升，还需一系列配套措施。通过改革，加快促进民营经济发展，深化乡镇综合配套改革，降低行政运行成本。通过县域经济发展，发挥县城对周边地区的辐射带动作用。
（第四节 从财政体制到行政体制省直管县
2008年9月8日下午，为配合国家行政学院“资源配置改革与县域经济发展”教学需要，经济学部组织对第二期县长进修班学员进行了问卷调查，见表4 -7 -1。该班来自全国29个省、直辖市、自治区，共89人，县级市市长12人，县长47人，区长23人，兵团团长5人，兵团场长1人，旗长1人。发出无记名问卷89张，收回有效问卷72张。回收率80. 9%。从问卷情况来看，能够说明问题。
其一，对省直管县体制改革的基本态度，69人赞成，占有效答卷人数的95.85%，比例最高，即使是市辖区区长也持赞成态度。认为省直管县体制改革对发展县域经济有重要的促进作用，66人，占91. 67%。
其二，对省直管县体制改革实现形式的看法，58人，占80. 56%，主张全面进行，方向有共识。最希望省直管县体制改革在行政体制取得突破，39人，占54.17%。这说明，从财政体制到行政体制的省直管县改革应当是发展的方向。
其三，希望在发展县域经济中最先解决什么问题，47人，占65. 28%，选择行政体制；25人，占34.720%，选择财政体制；8人，占11.11%，选择金融体制。
其四，目前行政体制制约县域经济发展的最主要的因素，59人，占81. 94%，选择上级政府放权不够，县级政府权力小、责任大；36人，占50. 0010，选择垂直管理部门越来越多，关系难以理顺；30人，占41.67%，选择财税体制不合理，县级政府税收留成比重太小。
其五，所在的县（市）目前是否进行了省直管县体制改革，15人，占20. 83%，正在进行；34人，占47.22%，还未进行。看来，改革还需要有一个逐渐发展的过程。
2008年11月12日到18日，国家行政学院举办第二期“学习贯彻党的十七届三中全会精神”县委书记培训班。学院经济学部就当前农村改革发展的若干重大问题，对参加培训班的294位县委书记进行了问卷调查。问卷调查采取匿名方式进行，回收有效问卷259份，回收率约为88%。其中西部地区107人，占41. 3%，中部地区66人，占25. 5%，东部地区55人，占21. 2%，东北地区27人，占10. 4%，另有4人未填写所在地区。
许多县委书记表示，中央提出实行省直管县体制改革，正确英明，衷心拥护。对于当前推进省直管县（市）改革存在的主要问题，有82. 2%的县委书记认为是中央仅有大的精神，但没有具体的政策出台，实践中矛盾问题很多，希望中央有更加明确具体的政策。57. 5%的县委书记认为垂直管理部门过多，制约太大，权力被分割。
49. 4%的县委书记认为省级政府部门或创新精神缺乏或利益严重，放权还不够，即使放权也有许多的限制条件。43. 6%的县委书记认为地级市不积极，能拖就拖，而且对县里已经减少或不再投入。许多县委书记建议，只要中央决心大、要求明确，就能够加快推进省直管县的速度和力度。在这个问题上，中央的态度可以更鲜明些，政策再具体些，下面的工作就好做些。要理顺和规范垂直部门与地方政府的关系，尽量减少垂直管理部门。在机构设置方面，实行总量控制，要给县里一定自主权。要理顺和规范垂直部门与地方政府的关系，尽理减少垂直管理部门，它们拿走了权力，留下的是责任。要切实提高县级政府调控能力，赋予县级党委、政府试错权。
进行省直管县体制改革，要想获得比较理想的实际效果，无论是需要巩固财政体制的省直管县体制，还是需要逐步过渡到行政体制的省直管县体制，都需要进行配套的改革来保障。以目前的情况来看，主要有以下几个方面。
第一，核心在于转变职能，明确省、市县政府的职责重点。市场经济条件下的政府职能主要在四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。目前，我们的政府机构和管理体制尚不适应市场经济发展的要求，必须加快推进政府机构和管理体制改革，各级政府及有关部门都要坚决把不该管、管不了、也管不好的事，进一步交给企业、市场和中介机构；从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能，更加注重建设服务型政府；要贯彻落实《行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规制改革，研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，反对形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。
改进直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，健全办事制度和程序，公开办事依据，简化办事流程，转变管理方式和工作作风，提高工作透明度和公信力。
强化行政问责制，加强政风建设。实行省直接管理县的体制，核心内容是转变政府职能。省、市县政府要结合实际，在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任，形成全面衔接、分工合理的职能体系。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责；市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，完善社会保障体系和管理体系，加强公共服务体系建设。总之，实行省直接管理县的体制，要更加有效地贯彻实施中央方针政策和国家法律法规，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。
第二，关键在于下放权力，激活县级政府发展潜力。由于我国是中央集权的单一制国家，从权力体系的分配上来看，地方政府的权力都是来自于上级政府的授权。这样，如果上级政府不把某种权力授予下级政府的话，下级政府只能是遇事便需向上级请示，上级政府如果不批准的话，下级政府就不能按自己的意志处理某些事务，这种情况集中体现在行政审批制度上。这种权力高度集中在上级政府的现象严重阻碍了经济的发展，必须进行彻底的改革。当前从理顺省县关系的角度来说，首要的问题是省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，这是所有县级行政单位在经济发展过程中都需要尽快解决的问题。下放权力包括审批权、财权、事权等。要将县一级政府及其所属部门应行使的行政管理权还给它们；将地市级政府及其所属部门应交给县级政府的行政管理权下放；将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权，从实际出发，通过法定程序下放给县级政府。对于经济管理事项，要做到能放则放；对于社会管理事项，要区别对待，不搞一刀切。要进一步增强县级的财力，完善转移支付办法，加大一般性转移支付力度，让县一级有更大的自主权。只有真正下放权力，才能使县级政府做到权责一致，使县域经济增强活力。
第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。从1998年开始，工商行政管理、质量技术监督、药品监督、国土资源管理先后实行了省以下垂直管理体制。这对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用，但随着形势发展也出现了一些新问题。为了发展县域经济，垂直管理部门的放权也要有实质进展，而且如何完善垂直部门与地方政府的关系，也需要仔细研究。目前看，．中央考虑到现行的省以下垂直管理体制都是近些年形成的，时间不长，地方党政负责人对如何进行改革调整的看法也不一致，因而只是提出调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，建立健全协调配合机制，严格执法监管的原则性要求。如何有更好的改革方案，中央希望需要在实践中进一步研究探索。要理顺条块关系，进一步明确垂直管理部门与市县政府的关系，各垂直管理部门与市县政府应切实按照改革要求，明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，建立起有效的工作配合和衔接机制。要充实和完善市县政府职能，增强市县选人用人自主权，进一步加强市县班子建设。这里我认为还有两点需要强调，一是“垂直管理”有它的特殊功效，但不能过于迷信“垂直管理”
的效用，不能一遇到什么问题，就想通过“垂直管理”来解决；二是现有的“垂直管理”部门也涉及改革问题，不宜再增多“垂直管理”部门，而是应当逐渐调整或减少。