据了解，国外通常采用简化计算方法，紧急避难疏散人员按照责任区域70%计算，固定避难疏散人员可按照责任区域40%计算，并考虑部分其他人员的涌入。在实际测算时，考虑流动人口影响，可进行部分折减。
鲁照旺提醒，在疏散与撤离过程中，需要城市管理者做好引导“回家困难者”的工作，尤其要正确选择避难场所，使避难空间足够容纳受灾人员。
据统计数据显示，日本关东大地震时，在上野公园和芝公园避灾的市民有55万人左右；唐山大地震时，北京市仅中山公园、天坛公园和陶然亭公园就涌入17.4万人避灾。
由此可见，城市防灾建设首先应设置足够的避难场所，在城区中合理地分布，以满足城市各个分区的避灾要求。只有这样，大灾害后的第一时间，避难者才得以“有处可逃”，避免发生大批人员拥堵街道和踩踏等公共事件。
“回家困难者”生命安全的屏障
“仅仅有防灾设施和政府准备，并不能确保减灾能达到很好的效果。”闫笑非说，“民众长期不懈的防灾训练，以及由此培育出的防灾意识和逃生经验，是防灾设施和机制得以发挥作用的前提。”
大量灾例证明，人类预知灾害的能力有限。为此闫笑非建议，应加强对民众防灾意识的宣传教育。街道、学校、企业等单位也需经常开展防火灾、防地震、防水灾等灾难的逃生演习。
据金磊介绍，2004年，伊万飓风袭击古巴，但政府预先疏散了200万人，从而使灾后无一人伤亡。在当今古巴，全国城乡人口有超过95%的人经过日常救灾训练。
这说明，防灾减灾并不为发达国家所独有，关键是要建设起一种基于意识、责任、制度、教育等为一体的综合防灾减灾文化与科技。
多位受访专家认为，在城市中不同地段，要按周边情况建设相应应急避难场所。
一般来说，城市应急避难场所分为“临时避难场所”和“广域避难场所”两种。
前者多为人口密集地点附近的街头绿地、小型公园等空旷区域。后者多设于大型公园、广场、大学校园等地，不仅空间更大、可容纳人员更多，且可以在周边建筑群倒塌或发生火灾时为避难者留出足够安全距离。
鲁照旺认为，政府应把学校建成最好的避难场所。他举例说，在日本阪神大地震中，神户市80%的避难市民是在各类学校中避难。“学校大多有比较好的避灾条件，具备避难必需的基础设施条件，有避灾的场地和建筑。”
在日本，应急避难场所的中坚力量是当地的小学。日本每所小学都建有仓库，存放压缩干粮、帐篷、普通药品等物资，这些仓库由附近社区家长和教师共同管理。
当公共灾难出现后，小学操场和教室就成了紧急避难场所。而在日本的中学，一般还建有冷库，存放血浆、疫苗等救灾药品。
“在灾难发生后，应急避难场所是受灾者生命安全的重要屏障。”鄢圣华说，“政府要加大对已有应急避难场所的宣传、管理和维护。唯此，民众在大灾难后，才能从这里获得基本的尊严感和安全感。”
鄢圣华还指出，政府除做好应急避难的平时“功课”，还要鼓励各社会力量参与灾后应对。比如要求企业尽可能为回家困难的员工提供居住条件，并在企业所在设施内储备一定天数的饮食和生活物品，等等。
据了解，在日本，在暴雨、地震等灾害发生时，东京会开放政府设施和公立学校供“回家困难者”暂避，并与商业酒店、铁路系统达成协议，让酒店开放大堂、车站开放站房设施容纳此类人员。这些措施在2011年“3?11”地震和同年9月的“15号台风”灾害中都发挥了重要作用。
“人性化救援”铺就回家之路
多位受访专家认为，城市发生大灾难后，应急避难场所要对“回家困难者”进行详细登记，给他们提供充足的饮用水、食物等物资援助。
“在应急避难场所的‘回家困难者’，不但自己是灾难受害者，而且他们往往最担心的是家人安危，由此处于一种十分焦虑的状态下。”鄢圣华说。
“应急避难场所不但要给‘回家困难者’中的伤者及时救治，而且要给他们物资和心理援助，并为他们寻找亲人提供有效的信息服务。”鄢圣华举例说，比如避难场所中设置专门的信息问讯处，帮他们打探失踪亲属的情况。电视、广播和计算机网络等设施信息畅通，为他们提供灾难真实的救援进展信息。
鄢圣华认为，应急避难场所应提供真实的灾难破坏信息和救援进展信息，包括提供准确的死亡者和幸存者的数字和名单，提供避难场所的信息、提供幸存者家人的信息，并帮助与家人联系、提供救援进展情况的信息。
多位受访专家指出，在城市灾难后准确、及时的信息提供可以大大降低“回家困难者”的恐惧感和焦虑感，只有真实的信息走在谣言前面，才能够让社会恐惧降到最低，才能使大灾害后的城市尽快恢复平稳有序的运转。
大量事实证明，自然灾害不仅对人民群众的生命和财产带来了巨大损失，还给人们的心理和生理带来了巨大创伤。
国家行政学院应急管理培训中心心理援助专家张滨熠副教授认为，自然灾害会导致受害者恐惧、紧张、害怕，伴随着情绪上的不良反应出现生理上的反应，比如经常做噩梦。伴随着情绪和生理反应又会导致出现认知方面错误的、不良的、消极的认识。
“世界各国政府和社会公众都已达成了一个共识，那就是完整的救灾行动不仅仅是生命的救援以及物资的救援，还有心理援助。”张滨熠说。
据张滨熠介绍，由自然灾害所引发的严重的心理问题，一般称之为创伤后应急障碍，由于它是全方面、多角度的影响，所以有学者指出，创伤后应急障碍对人的危害程度不亚于癌症。
张滨熠举例说，美国每年因为创伤后应急障碍所带来的社会损失达到了30亿美元，从这一数字我们也能够感受到，心理创伤或者说心理灾害对人的影响以及对整个社会的严重影响。
多位受访专家认为，在城市交通、社会秩序恢复正常后有序撤离应急避难场所回家前这段时间，“回家困难者”应得到各种科学的、人性化的援助。“这是灾后恢复重建的一个重要组成部分。”
探访大城市应急避难场所
加快城市应急避难场所建设，体现了以人为本，对人的生命的尊重和生命至上的理念。
“应急避难场所是应对突发事件的一项灾民安置措施，是现代化大城市用于民众躲避地震、疫情、洪水、火灾、爆炸等重大突发事件的场所。”国家行政学院应急管理培训中心副教授钟开斌对记者说。
多数人不了解应急避难场所
2012年8月8日，记者来到北京市2003年建立的第一个减震防灾避难场所，这也是中国首个应急避难场所--元大都城垣遗址公园。
在位于公园健德桥的入口处，由白色的箭头、奔跑的人型、中英文对照的“应急避难场所”字样三项内容组成的蓝色应急指示牌十分醒目。一进入公园大门，就能看见右侧路边有一个指示牌分指不同的方向。
记者走进公园，十几分钟后，陆续找到应急棚宿区、应急供水点、监控点，以及应急厕所的具体位置。
在应急避难场所，有很多隐蔽的“机关”。据工作人员介绍，草坪上的假山下面，是加着井盖的应急水井。“这是一旦地下的自来水管线因灾害出现故障不能正常使用时可以使用的水井。”
在一片树林的后边，记者发现地上有一排十几个加盖的水泥槽。工作人员说：“这些水泥槽的地下连着附近公共厕所，如果发生地震导致了公共厕所倒塌，在应急厕所上面搭个帐篷，就能正常使用。”
“我几年前就知道这里是一个应急避难场所，所以来遛弯时，特别留意那些指示牌。”家住附近的张女士说，“一旦有灾难发生，我要知道从家到这里哪条路最近，一家人在这里该怎么避难。”
记者随后又来到朝阳公园，由北门进园，但走了十多分钟也没有找到一个应急避难的标志，问了几个遛弯的老人，其中一位说，在“万人草坪”附近似乎有一些指示牌，上面写着“应急”字样。
记者走了十多分钟，终于找到那块写着“应急指挥”、“应急供电”、“应急供水”等字样的牌子。按指示牌所指方向走过去，是一个大草坪。这就是老人所说的“万人草坪”。
“你知道这是一个应急避难场所吗？”记者问一位从身边走过的女孩，她迷茫地摇了摇头。
菖蒲河公园是王府井地区的主要避难场所。但记者在此采访时，连走两遍也没看到任何避难场所的标志，便向一位公园的保安询问，他惊讶地反问：“这是一个应急避难场所？”
“知道这里是危急时刻用来避难的，但是具体就不了解了。”记者在马甸公园采访时，附近的居民张大妈说，“还是应多宣传相关知识，并开展一些逃生演练。一旦发生事情，才知道往哪里跑。”
记者走访多个应急避难场所发现，多数受访者对身边的应急避难场所并不了解，有关避难知识亟待“补课”。
同时，记者曾经探访过多个城市的作为应急避难场所的公园还发现，虽全部免费，但往往被装有尖利矛头的铁栅栏围着，一旦遇到了紧急情况，加上公园外标志极少，要寻找避难场所入口处也并非易事。
钟开斌认为，目前对应急避难场所的宣传还做得不够。市民往往只看到标识上写着“应急避难场所”，但究竟应急避难场所有什么具体功能，有什么设施设备，以及灾害发生后如何自行就近疏散避难和帮助他人疏散到应急避难场所等等，现在都没有形成一个完整的公共安全应急体系。
大部分是为应对地震而设计
从全国各地现有的应急避难场所来看，大多是为应对地震安置受灾者所设计。
“我们现在面临的灾害多种多样、错综复杂，而且现代社会的很多灾害都以灾害链的形式表现出来；但现在大部分应急避难场所主要还是为了应对特大地震而设计，以公园、绿地、大型广场居多，面对的灾种比较单一。比如北京‘7?21’暴雨，大家无法在第一时间就近避难，就是它针对的灾种太单一。”钟开斌说。
目前，北京市应急避难场所建设初具规模。仅海淀区，除了元大都遗址公园之外，附近的马甸公园也可容纳2万人避难，它覆盖了安贞里、裕民路等多个社区。而再往东还有玫瑰园、安贞溪涌公园等应急避难场所。
位于万泉河立交桥西北角的海淀公园，是2004年被确定的首批长期应急避难场所之一，可容纳21万人避难。
在朝阳区，朝阳公园是一个大型应急避难场所。其北部有一个沙滩排球场和大片绿地，最多可容纳15万人同时避难，是附近麦子店街道、团结湖街道、六里屯街道居民遇到灾害时首选的应急避难场所。
目前，北京的应急避难场所分为“临时应急避难场所”和“长期应急避难场所”两种。
据专家介绍，临时应急避难场所主要指发生灾害时受影响建筑物附近的小面积空地，包括小花园、小型文化体育广场、小绿地，以及抗震能力非常强的人防设施，由于缺乏系统的物资储备以及完善的应急设施，所以一般只能用于短时间的临时避难。这样的地方，在北京城八区有千余处。
像元大都城垣遗址公园这样的长期应急避难场所，一般为容量较大的公园绿地、中小学操场、各类体育场等，并在路边设有明确的“应急避难场所”标志。这类场所地下铺设有自来水管、电缆线、排污管线等设施；地上有供电照明、广播、监控、公用电话、消防器材、水井、临时厕所、物资储备库等。除此之外，还预留救灾指挥中心、卫生防疫站、棚户居住区等用地。
据统计数据显示，北京目前有长期应急避难场所33处，基本为公园和绿地室外过渡安置场所，多数分布于海淀、朝阳、东城、西城、石景山、门头沟、昌平。合计面积为510.24万平方米，可容纳159.6万人。
“一个正规合格的应急避难场所，必须具备一定的功能设施和服务区域的规划，不是随意找一块空旷场地就可以的。”南开大学教授齐善鸿说。
按照国家有关规定，一处正规的应急避难场所最少应具备10项基本的功能设施，包括：救灾帐篷、简易活动房屋、医疗救护和卫生防疫设施、应急供水设施、应急供电设施、应急排污设施、应急厕所、应急垃圾储运设施、应急通道、应急广播、应急标识等。
多位受访专家还提醒，北京应急避难场所，因为几乎都为空旷的绿地，在地震、火灾、疫病等灾害来临时进行人员疏散是有效的，但一旦出现战争，这些露天的避难场所，并不适合躲避空袭。
在钟开斌看来，应急避难场所应具有综合性功能，即平时是市民休闲健身及灾害教育场所，灾时是避难避险场所，做到“平灾”结合。具体而言，平时的功能表现为三方面：一、供老百姓休闲、娱乐、健身的场所；二、进行灾害管理宣传、科普教育的场所；三、针对相关灾害管理人员进行培训、演练的场所。
“在灾害发生后，应急避难场所的功能则表现为五方面。”钟开斌说，“第一，灾后应急避难人员临时安置场所。第二，医疗救护场所，因为灾害发生后有可能大量的伤员需要得到及时的救助。第三，运输中转场所，大量的人员、物资、设备、装备有时需要通过应急避难场所进行调度、中转、转运。第四，灾后进行信息收集、研判、传递的场所，可能成为信息中心。第五，灾后应急指挥和决策的场所。在个别情况下，决策团队、应急救险的队伍在应急避难场所进行会商、研判，拿出各种应对方案，发挥一个决策中枢的作用。”
钟开斌指出，目前应急避难场所是单功能的设计，平时的功能发挥就较少，灾时的功能还停留在一个方面，就是为应急避难人员提供基本生活保障的场所，相当于是灾害发生后的临时安置场所，但其他功能，比如医疗救助、信息收集、应急决策指挥等功能，目前的应急避难场所体现得不够，相对比较薄弱。
数量尚存在较大缺口
尽管全国各地应急避难场所的建设力度不断加大，但与需求相比，尚存较大缺口。
以北京为例。2011年6月14日，北京市发布《北京市“十二五”时期应急体系发展规划》指出，“十二五”期间，北京市应急避难场所将达300处以上。
对于300处以上应急避难场所，北京市“十二五”规划要求面积将达1500万平方米、可容纳600万人，可基本保障突发事件发生后，居民疏散和避难需求；同时明确建设“步伐”，各区县政府每年至少建设2至3处，其中每个区县5年内至少建成1个Ⅰ类地震应急避难场所。
按照要求，建于2万人以上社区的应急物资储备库、应急物资发放点，须实时备齐水、食品、应急包等应急物资。而北京市民政局需在5年内，建设1个中心、4个分中心的市级救灾物资储备库，可同时保障30万人的水平。
2010年12月，北京市规划委公示的《北京市地震应急避难场所规划研究》（以下简称《规划研究》）指出，北京现有的应急避难场所能够疏散安置的人数，还达不到北京总人口的1/10。