政府的各种不同的形式，是由政府成立时存在于个人之间或大或小的差异而产生的。如果有一个人在能力、道德、财富或声望上都是卓越的，而他独自被选为长官，那么，这个国家便成为君主政体的国家。如果有一些彼此不相上下的人，他们都高出别人一等，而一齐被选，那么，这个国家便成为贵族政体的国家。如果人们的财产或才能并不是那么不平均，而他们距离自然状态又并不很远，那么，他们便共同保持着最高的行政而组成民主政体的国家。时间已经证明了各种政体中哪一种政体是最有利于人类的。某一些人始终仅只服从于法律；而另一些人不久便听命于主人。公民们希望保持他们的自由；而臣民们由于不能容忍别人享受他们自己已经享受不到的幸福，所以他们只想剥夺他们邻人的自由。总之，一方面是财富和征服，另一方面则是幸福和美德。
在上述各种不同的政体中，一切官员最初都是由选举产生的。当一个人的财产条件不比别人优越时，人们所以选举他，是根据他的功绩，因为功绩给人以自然的威望；同时也根据他的年龄，因为年长的人处理事务富有经验，议决事情头脑冷静。希伯来人的“长者”，斯巴达的“元老”，罗马的“元老院”，甚至我们所谓领主一词的字源上的意义，都指明在从前年老是如何受人尊敬。越是老年人当选，选举就越频繁，也就越使人觉得麻烦。于是阴谋发生了，派系形成了，党派的冲突尖锐化了，内战的火焰燃起了；公民的生命终于为所谓国家的幸福而牺牲。人们于是又处于从前那种无政府状态的前夕。有野心的权贵们，往往利用这种情况，把职位永远把持在自己家族之手。人民已经习惯于依附、安宁和生活的安乐，再也不能摆脱身上的枷锁；为了确保自己的安宁，他们甘愿让人加重对自己的奴役。这样，已经成为世袭的首领们，就逐渐习惯于把官爵看作自己的家产，把自己看作是国家的所有主，而起初他们只不过是国家的官吏。这样，他们也就习惯于把他们的同胞叫做奴隶，把这些奴隶当牲畜一样算在他们的财产的数目之内，而自称是与神齐名的王中之王。
如果我们从这些各种不同的变革中观察不平等的进展，我们便会发现法律和私有财产权的设定是不平等的第一阶段；官职的设置是第二阶段；而第三阶段，也就是最末一个阶段，是合法的权力变成专制的权力。因此，富人和穷人的状态是为第一个时期所认可的；强者和弱者的状态是为第二个时期所认可的；主人和奴隶的状态是为第三个时期所认可的。这后一状态乃是不平等的顶点，也是其他各个阶段所终于要达到的阶段，直到新的变革使政府完全瓦解，或者使它再接近于合法的制度为止。
为要了解这种进展的必然性，与其说应当考察设立政治组织的动机，不如说应当考察它在实际上所采取的形式，和那些随之而来的种种不便。因为使社会制度成为必要的那些缺点，同时也就是使社会制度的滥用成为不可避免的那些缺点。姑且不谈斯巴达这惟一的例外情形——在斯巴达，法律所关切的主要是儿童教育，来喀古士在那里并树立了无须用法律来辅助的道德风气——因为法律一般说来是弱于情欲，只能约束人而不能改变人，所以不难证明：任何一个政府，假如它不腐化、不败坏，总是严格遵循着它所负的使命前进，那么，这个政府就没有设立的必要。在一个国家里，如果任何人都不规避法律，任何官员都不滥用职权，那么，这个国家就既不需要官员也不需要法律。
政治上的差别，必然会引起社会上人民间的差别。在人民与其首长之间日益增长着的不平等，不久在个人与个人之间也显示出来了，并且因欲望、才能和境遇的不同而形成千百种不同的表现形态。当权的官员若不安置一群肖小，并把一部分权力分给他们，就不可能篡夺非法的权力。而且，公民们也只是在一种盲目的贪心引诱之下，才会受人压迫。他们宁向下看，而不往上看，因此，在他们看来，统治别人比不依附于人更为可贵。他们同意戴上枷锁，为的是反转来能把枷锁套在别人身上。很难强使一个决不好命令他人的人去服从别人；最有智谋的政治家也不能使那些以自由为惟一愿望的人们屈服。但是不平等是很容易伸展到野心家和怯懦者之间的，因为他们随时都在准备着冒风险，准备着依时运的顺逆，或者去统治人，或者去侍奉人，这二者对他们来说，几乎是没有什么差别的。因此，就必然会出现这样一个时代，人民竟被眩惑到这样的程度，以至于只要统治者对一个最渺小的人说：“让你和你的族人，都作显贵人物吧！”他立刻就在众人面前显得尊贵起来，而且自己也觉得尊贵起来了。他的后裔和他相隔的世代愈远，便愈显得尊贵。使他们成为显贵的原因越久远和越估不透，其效果也就越大；一个家庭里无所事事的人数越多，这个家庭也就越煊赫。
如果这里是应当研究细节的地方，我就不难说明这一问题：即使没有政府的干预，声望和权威的不平等，在个人与个人之间，也将是不可避免的，因为人们一结成社会，就不得不互相比较，并从他们继续不断的互相利用中注意到所发现的彼此间的差异。这些差异可分为许多种类。但是，由于通常人们主要是根据财富、爵位或等级、权势和个人功绩等方面的差异来互相评价，因此我可以证明这种种力量的协和或冲突，是一个国家组织得好坏的最可靠的标志。我可以指明，在这四种不平等中，个人的身份是其他各种不平等的根源，财富则是最后的一个。而各种不平等最后都必然会归结到财富上去。因为财富是最直接有益于幸福，又最易于转移，所以人们很容易用它来购买其余的一切。通过这种观察，我们能够确切地判断每个民族距离其原始制度的远近和走向腐败的顶点的进程。我可以指出，毁灭着我们全体的那种热衷于声望、荣誉和特权的普遍愿望，是如何在锻炼着、并使我们互相较量着我们的才能和力量；是如何在刺激着我们的欲望，并使欲望日益增多，以及如何使所有的人都相互竞争、对抗，或者勿宁说都成为仇敌，使无数有野心的人追逐于同一竞赛场上，因而每天都造成许多失败、成功和种种灾祸。我可以说明，正是由于每个人都渴望别人颂扬自己，正是由于每个人都几乎终日如疯似狂地想出人头地，才产生了人间最好和最坏的事物：我们的美德和我们的恶行；我们的科学和我们的谬误；我们的征服者和我们的哲学家；也就是说，在极少数的好事物之中有无数的坏事物。最后，我可以证明，人们所以会看见一小撮有钱有势的人达到了富贵的顶点，而群众却匍匐呻吟于黑暗和贫困之中，乃是因为前者对于他们所享有的一切，越是别人被剥夺了的东西，他们才越觉得可贵，如果情况并没有改变，只要人民不再是贫困的人，他们也就不再是幸福的人了。