一、行政罚的意义
行政法关系属于公法关系，行政机关在此种关系上代表国家行使行政权，其所作行政行为具有拘束力和执行力。为贯彻法令的执行，实现行政上的目的，行政机关可以行政主体的地位，对行政客体行使制裁权。就行政客体方面而言，无论其为一般人民或者特别权力关系的相对当事人，在行政法关系上都负有守法及服从命令的义务，若违反义务，就应受到制裁。由此可知，行政制裁是行政法关系的一部分，国家（以行政机关为代表）在此种关系方面拥有制裁权，不仅可以对违反义务的行政客体，采取强制措施，并可以就其违法行为予以各种处罚。这种在行政法上所规定的处罚，大陆法系国家称之为行政罚，英美法系称之为行政制裁，有的国家称之为行政处罚，如我国。我国台湾地区法律由于主要继受德国和日本的大陆法系国家的法律传统，因此也称之为行政罚。简单地说，所谓行政罚，是指行政机关（或国家）对违反行政法义务人所采取的制裁措施，所以也可以概括地称为行政制裁。
行政罚有广义和狭义之分。广义的行政罚是指由行政机关对违反行政法义务的人所作出的处罚，包括行政法上特别权利义务关系的惩戒罚，以及属于强制执行范围的执行罚在内。狭义的行政罚是指国家基于行政法上一般权利义务关系（统治关系）对违反义务人所作的处罚，如警察罚、财政罚、军政罚等；而前述惩戒及执行罚，则不包括在内。而一般所称之行政罚，就是指此种狭义范围的行政罚。2005年2月5日制定公布的台湾《行政罚法》所规定的行政罚，就是指狭义的行政罚。
二、台湾《行政罚法》的立法原则
（一）行政罚法定原则
依据台湾《“中央”法规标准法》第5条第2款规定，关于人民权利义务的事项，应以法律规定。行政罚是行政机关对人民违反行政法上义务的行为所科处的制裁，涉及人民权利的限制，所以应该以法律规定，这被称为“法律保留原则”。台湾《行政罚法》第4条也已规定，“违反行政法上义务之处罚，以行为时之法律或自治条例有明文规定者为限”。台湾学者认为，由本条规定可知，可以规定行政罚的，“限于”法律及自治条例。但是否包括法律授权的法规命令及其他自治性特别命令（例如各大学学生惩戒规则），仍有探讨的余地。另外，行政罚“法定”的范围，包括违反行政法义务行为的构成要件及处罚的种类必须明确，但是否以该法有明文规定行政法即为已足，抑或必须以“已开始施行”才可以依据其制裁，都可以进一步加以探讨。
1．法律明文规定
（1）法律明定的范围
台湾《行政罚法》第4条所规定的“违反行政法上义务之处罚，以行为时之法律或自治条例有明文规定者为限”，这种规定虽然属于限制性规定，从法学方法论来看，应该作限缩解释。这里的行政罚“法定”的范围，固然指违反行政法义务行为的构成要件及处罚种类必须明确，但是如果有明文规定应处罚（刑事罚）是否也可以认为已有明文规定？
这种问题容易发生在法律就某种行为，原规定有刑事罚，但是后来改为行政罚，而行政罚的规定，考虑到人民的适应期间，因此有施行II期的规定，这就导致有法律真空期间，此时应该如何适用的问题。台湾学者认为，台湾《行政罚法》第4条规定是以限定式的字句为规范文字而称“以法律或自治条例有明文规定者”，在解释上应该采取较严格的限缩解释，限于“该法律或自治条例有明文规定行政处罚且已施行者为限”。
（2）法律授权订定的法规命令
台湾《行政罚法》第4条所称的法律，是否包括法律授权订定的法规命令？从法理来说，法规命令是法律授权订定，因此其本身就属于法律的已部分，没有法规命令的填补，法律将失去其规范上的功能，因此这里所说的法律包括法律授权订定的法规命令。
法律没有授权，行政机关不得自行规定。但是如果法律授权，就必须符合授权明确性原则，授权明确性的要求包括母法应明确就何种事项表示授权，母法本身未明确就何种事项授权，也属于违反法律保留原则。
此外，法律如果是概括授权，那么法规命令的内容，不得就处罚的内容有所规定。
（3）法律授权的范围
另外值得讨论的是，法律授权是否有界限？法律能授权的部分，究竟限于“构成要件”或“法律效果”的部分？就这个问题，台湾司法界大都认为，不论“构成要件，’或“法律效果”，在符合明确性原则下，都允许授权由法规命令订定。然而台湾学界则认为，司法界的见解或许有助于实务的灵活性，但是从权力分立而相互制衡的学理而言，是否容易造成行政权的泛滥而无法控制，是应该考虑的。行政罚的前提，是构成要件的规定，因此有关处罚的构成要件，应属于最高立法机关保留的事项，不得授权由行政机关以法规命令来规定，也就是限于法律效果部分，才可以由法律授权机关规定。
（4）再授权禁止原则
法律固然可以授权由法规命令规定行政罚的构成要件与处罚效果，但该法规命令本身必须将具体具有可预见性的处罚规定，直接规定出来，不得再授权下一级的行政机关制定处罚的构成要件或处罚效果，这就是“再授权禁止原则”。
2．自治条例明文规定
（1）地方自治规章的权限范围
根据台湾《地方制度法》的规定，自治条例就罚锾额度在新台币十万元以内，其他裁罚性的不利益处分，限于“勒令停工、停止营业、吊扣执照或其他一定期限内限制或禁止为一定行为的不利处分”，只要报经台湾“行政院”、“中央”各该主管机关、县政府核定后公布，即可作为行政罚的依据。
（2）其他自治规章
其他自治规章包括大学自治规章和其他自治团体规章。大学在学术自由的领域内，具有自治权，因此基于自治权各大学可以制定具有处罚性质的自治规章。各种专门职业都有自治团体，以维持其职业纪律。此种职业团体内部的职业伦理纪律规则，也不乏处罚规定，例如律师、医师、会计师、建筑师等，都有此种法规的规定。
（二）明确性原则
从行政罚法定原则，可导引出“明确性原则”。因为行政处罚之所以要求法律预先应有规定处罚的构成要件与法律效果，无非期望人民对于处罚的规定，能有所预见，间接地在防止公权力的滥用。明确性原则是属于国家权力形式合法性的问题，也就是纵使国家权力的行驶，具有实质正当性，可以增进公共利益，也必须事先符合这种形式合法性的要求。
台湾《行政程序法》第5条规定：“行政行为的内容应明确”。各种公权力的行为是否明确，以三个要素作为判断基准：第一，可理解性，以一般人所具有的理解能力为准；第二，可预见性，以受规范者所具有的预见可能性为准；第三，审查可能性，以司法者或客观的第三人藉由逻辑的方式，可以审查为准。
而在行政罚法上明确性原则的要求，有以下两个层面：
1．法律本身规定的明确
明确性原则要求行政机关具有明确的法律依据，才可以对人民处以行政秩序罚，并且该作为依据的“法律”本身，虽然以抽象概念表示，不论其为不确定概念或概括条款，都必须没有违反明确性的要求。法律明确性的要求，不是仅仅指法律文义具体详尽的体例而言，立法者在立法定制时，仍然可以衡酌法律所规范生活事实的复杂性及适用于各案的妥当性，从立法上适当运用不确定法律概念或概括条款而作相应的规定。立法使用抽象概念的，只要它的意义难以理解，并且为了使受规范的人可以预见，同时经过司法审查加以确认，就不能说与“明确性原则”相违背。
2．法规命令的明确
法律虽然可以授权行政机关以法规命令规定行政罚的事项，但也必须符合法律授权明确性原则，那些对于如何处罚的构成要件与法律效果都没有明确授权的规定，属于无效规定。
（三）从新从轻原则
台湾《行政罚法》第5条规定，“行为后法律或自治条例有变更者，适用行政机关最初裁处时之法律或自治条例。但裁处前之法律或自治条例有利于受处罚者，适用最有利于受处罚者之规定”。即行为后法律或自治条例有变动的，依最初裁处时的新规定裁罚，但旧规定有利于受处罚者，则依旧法。
“从新从轻原则”的法理在于保护人民对法秩序的预见可能性。国家价值秩序有改变时，原则上应依据新的价值作为衡量标准，但是如果旧的价值秩序是有利于人民的，就不应让人民受到不可预见的损害，以维护法的安定性。
（四）属地原则
行政罚通常是对较轻微的违法行为所施以的制裁，因此较具有国内法的属性，在立法例上，行政罚通常会采取属地原则。
根据台湾《行政罚法》第6条的规定可以看出，该法适用的范围是在台湾地区。台湾的船舰、航空器在台湾之外的区域违反行政法上义务的，以在台湾区域内违反论处，即适用本法。违反行政法上义务的行为或结果，有一个在台湾地区内的，就属于在台湾地区内违反行政法上义务。可见，台湾《行政罚法》是采取属地原则的。
三、行政罚的种类
（一）理论上的分类
台湾学者就狭义的行政罚，依分类标准的不同，分为两类：
1．以制裁性质为标准，可分为行政刑罚与秩序罚。
（1）行政刑罚。对于违反行政法义务的人，采取《刑法》上所定罪名的制裁，称为行政刑罚。这种制裁方法，大致是以直接侵害社会法益的行为为对象。其作用是国家刑罚权的行使，并且适用《刑法》的法理原则。其刑罚包含《刑法》上的各种主刑与从刑。
（2）秩序罚。对违反行政法义务的人，采取刑罚以外行政法规所定的制裁方法所作的处罚，称为秩序罚。秩序罚使用的对象，大致仅属于单纯义务的懈怠，或者间接影响社会秩序的行为。
2．以行政权作用性质为标准，可分为下列四种。
（1）警察罚：是对各种违警行为依违警罚法所作处罚。
（2）财政罚：是对违反财政上义务的人依各种财税法规所作处罚（亦称财税罚）。
（3）军政罚：是对违反军政上义务的人（如兵役及军事征用法上的义务），依各种军政法规所作的处罚。
（4）保育行政罚：是对违反各种保育行政上的义务的人，依经济、交通、卫生及教育法规所作的处罚。所以可分别称为经济罚、交通罚、卫生罚及教育罚等。
以上两种分类，主要是从理论的观点区分，在台湾《行政罚法》制定公布前，台湾学者通过对台湾各种行政法令中所实际采行的行政制裁措施方面的分析，发现其行政处罚的范围更广，总计包括九类162种之多，可知行政处罚类别极为复杂繁多。此种情形的发生，主要是由于各种专业行政均有其特殊的内容与性质，并各有不同的法令依据，而所适用罚则，都是按照各种专业行政的内容与性质，所规划选用的制裁措施。各种专业行政法规中，对罚则的规定，不免有重复与分歧的地方。
（二）法律上的分类
台湾制定公布《行政罚法》后，使得行政罚的类别变得规范化，其适用的原理原则也统一化。台湾《行政罚法》第1条规定：“违反行政法上义务而受罚锾、没入或其他种类行政罚之处罚时，适用本法。但其他法律有特别规定者，从其规定。”哪种行为属于行政罚？在立法中本来应该先明确定义。在本法中，模仿德国立法方式，第一条没有直接下定义。因为对于什么是行政罚，学理上尚有较多争论，并未达成一致，所以没有定义，而是直接把行政罚的种类规定为罚锾、没人和其他种类行政罚。分述如下：
1．罚锾
（1）罚锾的意义
罚锾是行政机关在法律授权的范围内，依立法目的，针对行政不法行为所作的具有经济性的制裁，本质上是属于“财产罚”。罚锾必须表明特定的金额，是最核心的行政罚，也是运用得最广泛及最简便得手段，其名称包括罚锾、滞纳金、滞报费、短估金、加收违约金等。（2）罚锾的执行
罚锾处分确定，义务人还拒不缴纳时，可以依行政执行法第11条的规定，移送行政执行处强制执行。
行政秩序罚的处罚，有便宜原则与法定原则的区别。便宜原则是说对于符合法律构成要件的行为，行政机关仍有决定是否予以处罚的“决定裁量”权。法定原则是指对于符合法律构成要件的行政不法行为，行政机关无论如何必须对之进行处罚，以维护法律的尊严。
（3）罚锾的裁量
罚锾如何裁处，基本上已在个别行政法规中有明文规定，但这仅仅是裁量外部界限范围，如何在个案上进行裁量，行政机关应依立法目的实施。就此，《行政罚法》第18条第1项及第2项规定：“（Ⅰ）裁处罚锾，应审酌违反行政法上义务行为应受责难程度、所生影响及因违反行政法上义务所得之利益，并得考量受处罚者之资力、 （Ⅱ）前项所得之利益超过法定罚锾最高额者，得于所得利益之范围内酌量加重，不受法定罚锾最高额之限制。”这个规定颇为大胆地规定“不受法定罚锾最高额之限制”，具有惩治贪婪地作用，从法律经济分析角度来看，颇为正确，但限于“得于所得利益之范围内酌量加重”，以防止滥用公权力，此时如果超过法定罚锾最高额地处罚，应由处罚机关负说理的责任。
至于行政价格在如何范围内可以决定不予裁罚，依《行政罚法》第19条规定：“违反行政法上义务应受法定最高额新台币三千元以下罚锾之处罚，其情节轻微，认以不处罚为适当者，得免予处罚。前项情形，得对违反行政法上义务者施以纠正或劝导，并作成纪录，命其签名。”也就是，本法规定的结果，只有在法定最高额新台币三千元以下罚锾的处罚，行政机关才可以采取“便宜原则”。从立法政策来看，此种数额的规定会不会过于严格，而失去行政机关裁量的意义，值得商榷。但此种规定对地方执行机关而言，确实能够避免人情干扰。该条第2项的“作成纪录”并非义务，仍属于决定裁量范围。
有台湾学者认为，以新台币三千元以下作为免罚的界限，过于严格，应该可以适度放宽。相反的，“作成纪录”的可裁量性，反而不当，因为既然对于符合要件的行为，已予以免罚，自然应作成记录。为了解决这个问题，他们认为，立法政策上，应可加上中间类型，规定为：“法定最高额超过新台币三千元，但不足三万元之罚锾，主管机关可裁量不予处罚，但应施以纠正或劝导，并作成纪录，命其签名。于三年内再违反相同行政义务者，不得予以免罚。”
（4）罚锾的追征
《行政罚法》第20条规定：“（Ⅰ）为他人利益而实施行为，致使他人违反行政法上的义务应受处罚者，该行为人因其行为受有财产上利益而未受处罚时，得于其所受财产上利益价值范围内，酌予追缴。（Ⅱ）行为人违反行政法上义务应受处罚，他人因该行为受有财产上利益而未受处罚时，得于其所受财产上利益价值范围内，酌予追缴。（Ⅲ）前两项追缴，由为裁处之主管机关以行政处分为之”。
这一规定，是体现了“损益兼归”的法理，从法律经济学的角度来看，将处罚的“人的范围”予以扩张，应属允当。因为行政罚的核心处罚方式是罚锾，也就是经济利益的负担，既然行为人因该行为受有利益，自应使其因此所获得的利益，回归政府再行分配，以免行为人受有（公法）不当得利。
2．没入
（1）没入的意义
没人是一种财产权的剥夺，不但解除所有权人得占有，也剥夺其所有权，“没入”决定的本身，即属行政处分的一种。
没人基本上是属于从属性处罚，但如果法规仅规定没入一种，则属于“从罚主罚化”，在行政法上并无不可。
（2）没入的种类
①一般没入
《行政罚法》第21条规定：“没入之物，除本法或其他法律另有规定者外，以属于受处罚者所有为限。”所谓“本法另有规定”，是指下述的扩大没入与追征没人的形态。所谓“其他法律另有规定者”，例如台湾水利法规定，“……主管机关得没人行为人使用之设施或机具，并得供稿拍卖之”。此处的机具，只要是行为人所“使用”即为已足，不问其所有人为何人。
此外，违禁物，即法律所禁止或基于法律授权所公告禁止持有、制造、贩卖之物，即可不问是否属于行为人所有，也不论行为人有无受到罚锾或裁罚性不利处分的处罚，可以单独裁处没人该物，以贯彻查禁违禁物的目的，这也属于“其他法律另有规定者”。
②扩张没人
基于规范上不助长违法行为的不作为义务，所以标的物在被施以没入的裁处时，非行为人本人所有，而是第三人所有，但该物却因第三人的故意或重大过失，致使该物成为行政不法行为的工具或因其使用而构成行政不法行为时，该第三人应为其重大过失负责，所以仍可以没入该物。因此《行政罚法》第22条规定：“不属于受处罚者所有之物，因所有人之故意或重大过失，致使该物成为违反行政法上义务行为之工具者，仍得裁处没入。（Ⅱ．）物之所有人明知该物得没人，为规避没人之裁处而取得所有权者，亦同”。
但如果第三人是受害人（例如挖土机被窃，用以盗取砂石），自然不能对该物进行扩张没收。就此种情形，应属于例外情况，应由主张被害者负举证责任。
③追征没人
行为人就可以没人的标的物，在没入的裁处前，加以处分、使用、让与或以他法使标的物的没入不能时，可以对其追征相当于该标的物价值的金额，称之为“追征没人”，旨在使行为人不能因行政不法行为而有不当得利的结果。
《行政罚法》第23条规定：“得没入之物，受处罚者或前条物之所有人于受裁处没入前，予以处分、使用或以他法致不能裁处没入者，得裁处没入其物之价额；其致物之价值减损者，得裁处没入其物及减损之差额。（II．）得没人之物，受处罚者或前条物之所有人于受裁处没入后，予以处分、使用或以他法致不能执行没入者，得追征其物之价额；其致物之价值减损者，得另追征其减损之差额。（III．）前项追征，由为裁处之主管机关以行政处分为之。”
追征没入所作成的行政处分，其执行应依据行政执行法有关公法上金钱给付义务的执行。
（3）没入的裁量
没入是否有裁量权的问题，也就是说，如果违反行政法义务行为已经确认，行政机关是否仍可裁量不予没入？台湾《刑法》第33条及第34条明文规定“没收”属于从刑，但台湾《行政罚法》本身没有此类规定，因此没入并非“从罚”，即没入已经“主罚化”。如果法律只规定没入一种处罚，行政机关仍可裁量决定是否没入，不受《行政罚法》第19条的限制。重点在于没入是否有助于行政目的的达成。如果违规情况严重，违反行政法义务行为严重破坏法秩序，同时对于公共利益造成重大伤害，没有理由对违法工具或其成品不予没人。例如，违反台湾野生动物保育法，可单独宣告没入。
（4）没入的执行
没入是对物交付的执行，以强制力实施即可。
没入的执行，如果由于所没入的物保管不易或有危险性，可责付交由原所有人保管，例如违反野生动物保育法没人老虎、猩猩、蟒蛇，可交由原所有人继续饲养。没入的挖土机也可交由原所有人保管。在案件经确定之后，再请求没人物的交付。
依据行政执行法第33条规定，关于物的交付义务的强制执行，依行政执行法第三章有关行为不行为义务的执行方式。
3．裁罚性不利处分
（1）立法政策上的理由
在立法政策上，裁罚性不利处分对行为人而言，是行为的限制或权利的剥夺，就某些类型的裁罚，往往较罚锾仅仅使财产减少，更具不利，因此，某些裁罚性不利处分属于较重的制裁措施。基于“比例原则”的精神，此种较重的制裁措施，应在较轻的罚锾之后，仍然不能达到督促行为人注意其行政义务，或为防止重大公共利益继续受危害而有必要时，才可以运用。
（2）裁罚性不利处分的种类
依《行政罚法》第2条规定，其他种类行政罚，指下列裁罚性之不利处分：
①限制或禁止行为之处分：限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。
“限制或禁止行为”是一种描述，并非定义，所以凡是足以形成限制法律地位的不利处分，都包括在内，也就是说，在法规上本属于许可的事项，经由行政机关要求其不得继续享有此种许可所带来的利益，以作为处罚手段。但人民行为不符合法规构成要件，行政机关依据法规要求予以拒绝的，就不是此处的“限制或禁止行为之处分”
属于“限制或禁止行为之处分”，例如限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为的处分。
“其他限制或禁止为一定行为之处分”，例如某电影内容有煽情的镜头，台湾新闻主管部门依台湾电影法第26条规定，要求剪片始得公开播映，此种“剪片”也属于这里所说的限制或禁止为一定行为的处分。
②剥夺或消灭资格、权利之处分：命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。
“剥夺权利之不利处分”也属于描述性概念，包括命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利的处分。
“其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分”，例如撤销立案、撤销决议、撤销资格、决议；解散团体等、命令转学、退学、开除学籍。
③影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其它相类似之处分。
影响名誉的处分，包括公布姓名或名称、公布照片或其他相类似的处分。此类影响名誉的不利益处分，以公告周知的方式，含有“以昭炯戒”的意思，例如台湾道路交通管理处罚条例第43条规定，未满十八岁之汽车驾驶人若在道路上蛇行，或以其他危险方式驾车者，或拆除消音器，或以其他方式造成噪音者，与其法定代理人或监护人依第21条规定应同时施以道路交通安全讲习，并得有警察机关公布其法定代理人或监护人姓名。
④警告性处分：警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。
警告性处分，包括警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他类似的处分。但学校教育中，教师罚学生写作业、青蛙跳等，应属于教育管教措施的一种，不是行政罚，因为此类处罚，法规或校规并未规定。但学校中依校规所为公布学生的记过，则属于此种警告性处分。
（3）裁罚性不利处分的裁量
《行政罚法》本身并未规定，对于各种裁罚性不利处分行政机关是否具有裁量权。有台湾学者认为，这属于行政机关执行职务的裁量。但对于合乎构成要件的违反行政法义务行为，行政机关若不予裁处此类不利处分，应有法律上的说理。
（4）裁罚性不利处分的执行
限于个别行政法中有明文规定各该处罚的种类，行政机关才可以采取上述各类的不利处分。若法规没有规定的处罚种类，都不属于行政罚，因此对无照骑机车学生罚作伏地挺身；或河川警察对盗采砂石的怪手司机，先命其跑五千公尺再予以制作笔录；对未戴安全帽的女子，施以擒拿术，拷回警局作笔录，使其人身自由受到妨害，都在禁止之列。
行政机关作成各种不利处分前，适用行政执行法有关行为或不行为义务执行的规定，在有急迫情形时，可以在裁处后即时执行。
以上各款规定的处分手段，仅具有例示性质，这可以从各款规定中最后都有“或其他”……”的字眼可以得知。
采取多种类处罚方式，这是比较特殊的。德国《违反秩序罚法》种类比较单一。台湾的这种立法方式，是由于原有各种法律规定的种类繁多，难以统一。而立法院效率不高，如果采取单一种类，有上千种法律需要修改，任务太繁重。
由于台湾《行政罚法》属于普通法地位，原则上先适用《行政罚法》，如果其他法律有特别规定，适用特别法。因此，“违反行政法上义务”的行为，究竟是哪些，由各法律自己规定。