但大势所趋的是，“在民意型决策时代，政府的第一要务已经不是要解决决策者脑子里有没有民意的问题，而是要解决民意如何进入决策的问题。”中国人民大学舆论研究所所长喻国明教授认为，“政府决策只有充分综合各方利益，听取民意才能让公共决策效率得以整体提升。”
“群雄逐鹿”民调市场
从记者的调查情况分析，国家统计局社情民意调查中心作为我国国家机关中唯一专门从事社情民意调查的单位，其信息资源、调查技术及专业人才，与其他类型的调查机构相比，竞争优势显而易见。
2010年7月23日，吴士辉接受记者采访时介绍：“目前，已有28个省（区、市）统计局成立了社情民意调查中心，全国已拥有2000多个计算机辅助电话访问席位，形成以计算机辅助电话调查（CATI）为主的民意调查手段。”
“统计系统的民意调查机构，一般不作商业调查。”吴士辉说，“主要业务包括两方面：一是受各级党委政府委托，对制定的政策法规、工作计划征集百姓意见和建议，做到问政于民，问需于民，问计于民；二是行政管理部门及执法部门进行群众满意度调查，等等。”
据了解，在我国民意调查中，统计系统的民意调查机构已超过“半壁江山”。对此，吴士辉信心十足地说：“这种合作是双向的需要，随着科学发展观的不断深入，各级党委政府对民意的重视，民意调查必将具有广阔的发展空间。”
“零点公司的民意调查，占到民营调查机构业务量的80%。”袁岳说。事实上，零点经过多年打拼积累，在业务上已经步入良性循环，民意调查仅仅是其扩大自身影响力的一种重要手段。目前，众多跨国公司、中国知名企业、中国政府部门、外国学术机构和联合国机构均是零点的客户。
另外，国内比较活跃的民营调查机构还有美兰德。这家公司现在拥有全职员工近50名，已经在全国建立了覆盖城乡的调查网络，可同时调动数千名专业访问员开展调查活动，曾在全国300多个城市、800多个县开展过调查咨询业务。
“美兰德与国务院部委、北京市局委办和区县等多层次政府部门建立了稳定的合作关系，民意调查方面的业务已占到50%左右。”周江说，“在这方面，我们将会继续扩大业务量。”
近年来，国内很多高校及科研单位，通过民意调查在研究领域方面不断拓展延伸，以此促进科研教学，其中北京大学中国社会科学调查中心、中国人民大学中国调查与数据中心和中国传媒大学调查统计研究所比较活跃。
在多位受访专家看来，高校科研单位中的民意调查机构，主要还是服务于教学科研，不但项目宏大，而且调查周期很长，一般几个月，甚至几年，凭借其品牌美誉度高、人才资源集中、客观中立等得天独厚的优势，在我国民意调查领域尚有相当的发展空间。
在记者的采访过程中，每次谈到媒体调查机构，多数受访者会提及中国青年报社会调查中心。这家调查机构隶属于中国青年报社，集民意调查、市场研究与媒体传播功能于一身。从成立以来，已在中国媒介和调查业内，颇具知名度。
后来一些媒体也相继成立调查机构，其中人民论坛问卷调查中心势头尤猛。“在激烈竞争的传媒格局中，各种新老媒体都在争夺市场份额。”北京一位资深媒体人士认为，“民意调查成为纸媒与其他媒体竞争的一个利器，且为纸媒带来了新卖点新价值，让纸媒再显优势。”
在挺进中国市场的外资调查机构中，近年来盖洛普最活跃，在北京、上海、广州设有3家分公司。“盖洛普1993年正式被批准进入中国，但主要定位是做市场研究和管理咨询。对于民意调查，盖洛普从不主动涉足，只有政府部门委托才做。”吴涛说。
吴涛还举例说，盖洛普受官方委托，曾于2001年2月做过北京申奥民意调查，2010年上海世博会民意支持率调查，等等。“盖洛普以后是否拓展民意调查方面的业务，态度比较谨慎，还有待观察市场发展和政策法规的变化。”
相比之下，另一家外资调查机构AC尼尔森显得相对低调得多。2001年10月4日，AC尼尔森被中国政府批准在中国从事互联网数据调查。当时，AC尼尔森仅对外声称：“这是AC尼尔森在亚洲乃至全球业务发展的一个转折点，我们将可以用最容易理解的语言去拓展我们在中国的业务。”
多位受访专家认为，我国不同所有制的民意调查机构活跃，折射民意信息逐步进入政府决策咨询程序。可以预测的是，随着我国民主进程化的进一步加快，在民意调查领域的争夺上，将会呈现出更激烈的竞争态势。
结果与感觉相差悬殊
记者调查了解到，在我国各种民意调查纷纷进入民众视野的同时，随之而来一些调查结果与社会感觉不相符合的现象，不可避免地使民意调查行业蒙上了一层挥之不去的阴影。
2010年4月12日，北京市有关部门决定机动车尾号限行措施再延续两年。零点调查公司受有关部门委托进行民意调查，有90.4%被调查者支持继续实行限行措施。新浪网的网络调查却显示，79.3%受调查者反对，赞成者仅占17.8%。同一事件得出大相径庭的两个调查结果，引起诸多争议。
北京市此前也发生过同样的事件。2006年12月，北京市卫生局公布了对全市50家三级医院当年下半年患者满意度情况的调查，结果平均满意度高达97.6%，19家医院满意度100%，最低的一家也在92.5%。结果一公布，舆论一片哗然。
此类案例在一些地方时有发生。2006年4月7日，四川省社情民意调查中心公布了“开局之年听民意”社会调查结果：“87.4%的城乡居民对当前的生活状况总体满意。”此消息公布后，这一数据的真实性，同样遭到质疑。
近年来民意调查造假事件中，江苏“调查门”事件引人注目。2009年2月，江苏省对南通市的启东、海门、通州等地全面达小康情况采用随机抽样的电话访问方式进行民意调查，当地干部要求受访群众按照事先专门发放的标准答案回答提问，有不少中小学还专门放假一天，让学生背熟答案“协助”家长应对电话调查。
“这是典型的亵渎民意。”北京某调查机构一位不愿意透露姓名的负责人无奈地告诉记者，“不论民意调查还是市场调查，只要结果准备向社会公布，出于政绩考虑或商业目的，数据就有可能掺杂水分。”她解释说：“有些调查机构，尤其一些不太知名的调查机构，为了能拴住客户，的确可能不惜与客户合谋，一起编造数据欺骗社会和民众。”
多位受访民众反映，如果政府部门参与民意造假，折射政府政绩观存在“错位”。“把民意调查结果当成政绩，并为此不惜造假，损害的不仅是政府部门公信力，还有民意调查行业的声誉。”北京市石景山区鲁谷社区居民王先生这样对记者说，“我不相信当前形形色色的民意调查，更相信自己的感觉。”
2009年3月，中国青年报社会调查中心通过题客调查网，对全国31个省、区、市13331人的调查显示，对于各种民意调查的结果，43.8%的人表示相信，26.8%的人不太相信，29.5%的人表示不好说，要看是哪里做的调查。
民调结果为何扭曲
据记者调查分析，个别民意调查结果的失真，其深层次原因是调查结果关系委托方政绩或利益而驱动其热衷于弄虚作假。
“在我国，民众对政府施政满意度的民意调查，大都掌握在政府有关部门的手里。”鲁照旺直言，“官方民意调查机构的优势，在于拥有充分的物质资源和组织资源。但是由于这些民意调查机构和政府有着千丝万缕的联系，民众常常会对其调查结果的公正性产生质疑。”
“政府下设的民意调查机构的专业能力很强，调查方法也没问题，可以作为内部的决策支持和政策评估，但作为一个调查结论和结果公布，要获得公众认可时那就不恰当了，免不了有一种政府既做运动员又做裁判员的嫌疑。”喻国明认为。
“有些民意调查机构自身的不足，容易使民意调查结果受到公众质疑。”黄小勇分析认为，首先，政府民意调查机构在组织上的隶属关系决定了其民调活动带有强烈的“授意”“命题解答”的色彩，粉饰作用明显；其次，民间调查机构在公益性和赢利性两端的摇摆，也会使得一些民间民意调查受商业利益驱动，丧失真实性；再次，在民意调查机构发布失真民调信息上缺失惩戒机制，过多依赖机构的自律，他律不足。
“如果有些地方官员把民意调查当成政绩公开，那么必然希望调查结果趋向对自己有利，而民意调查机构是下属机构，那必然得言听计从。”国家行学院政治部邱霈恩教授接受记者采访时说，“调查结果造假，不但失去了应有的决策参考价值，而且偏离了民生福祉和公共幸福方向。”
在记者的采访过程中，多位政府官员也坦言，有些政府部门参与民意造假，多是因为要向社会公布或向上级交差。“如果把民意调查结果当成政绩，或是粉饰太平的工具，本身进行民意调查的动机就有问题。”
对于来自社会的各种质疑，部分调查行业人士也颇感无奈。“要说民意造假，更多也是来自被考核对象。因为对被考核对象来说，就是不公开调查结果，也涉及自己政绩问题，所以更希望结果对自己有利。”袁岳说。
当然，民众对民意调查结果不信任，与民意调查机构进入门槛太低有关。“目前政府对民意调查机构还缺乏科学、规范的约束。”周江坦言，“一个注册资金10万元、没有专业人员的公司，也可以凑几个数说是民调结果。民众往往分不清哪些民意调查结果可信，哪些不可信。”
吴涛指出，一些调查机构抽样样本不具有代表性，也是造成调查结果不科学的重要原因。“对于全国性研究来说，至少要3000个随机选择的样本，结果才能保证真实性和准确性，但很多公司做不到，就1000左右样本，甚至更少。”
多位受访专家还指出，目前有些民意调查结果遭到质疑，还因为在发布调查结果时忽视背景介绍，或专业特性使一些数据面临被随意解读的可能，没有用民众能够理解的方式向民众进行科学的阐释。
“在委托方通过媒体公布结果时，不论是全部公布，还是选择性地公布一部分，调查机构应该要求委托方完全忠于调查结果。”肖明超认为这关键是委托方，“对于调查结果，委托方可决定公布不公布，民意调查机构无权干涉。”
如何保持独立运作
“民意调查要免于信息不被任意、人为筛选的重要途径之一，是建立起自主运营、自担责任、自我约束、自我发展的独立、中立的民间调查机构，并与政府保持适当距离，具有超脱性、专业性和客观性。”鲁照旺认为。
“政府应把民意调查让给合法的民间中立调查机构来完成。”在他看来，“政府的责任是对这些调查机构和调查活动进行监督与规范。从改革的角度说，改革政府和社会合一的组织形态及其制度规则，放开民间组织独立地参与各项社会事务，也是新时期我国传统公共事业领域改革的重要内容。”
“在政府民意调查机构之外，应培育更多的民间民意调查机构，这不仅是对政府民意调查的有益补充，也是提升政治民主化水平的必然趋势和要求。”邱霈恩说。
“从目前来看，民调机构与委托方之间的良性互动关系，缺乏机制的约束。”黄小勇分析认为，“双方良性互动关系的形成，一方面需要委托方更加开明、开放、自信，另一方面，还需要民调机构提高民意调查质量，客观、公正、可信。”
据了解，民意调查开展比较成功的国家，除了政府部门自设的民意调查中心外，更多的是独立于政府的商业调查公司。政府会委托信誉好的民间调查机构进行民意调查，既可以避嫌，又能更好地了解民意。而民间调查机构为维护其商业信誉就必须维护其调查结论的真实性、客观性。这些国家的民意调查制度运行良好。受访专家认为，完善我国的民意调查制度，不妨借鉴此做法。
对于如何把真实的调查结果传达给民众，也是一个关键步骤。“即使独立的调查机构做的民意调查，也不应是把结果一公布了之，而是要创造一个与公众更好的沟通环境，向公众阐明调查怎么做的，为什么这么做。愿意了解细节的公众，可以由此反推结果可信不可信。”李炜认为，“这是民意调查行业与公众共同成长的一个过程。”
“政府部门要加强与新闻从业人员的沟通，以确保新闻报道中调查数据的应用无误。”中国传媒大学统计研究所所长、博士生导师柯惠新教授认为，涉及民意调查时数据的使用需要更加慎重，媒体报道的过度强调精简、追求吸引力等准则，直接导致调查数据的使用流于形式、过度简化、夸大不实或者断章取义，更可能扭曲民意的真正动向。
“民意调查的结果屡遭质疑，这与政府和民众对民意调查的认知程度、理解程度、支持程度有关。”吴涛建议，“提高整个民意调查行业的社会认知度和认可度，需要全行业的共同努力，在提高行业诚信和透明度的同时，有关部门明确行业管理规范和加强有效监督刻不容缓。”