第一节必要性之一：生态环境的属性
一、生态环境的公共物品性
（一）公共物品的概念
所谓公共物品，是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。非排他性是指为了满足社会需要而提供的公共物品，可以无差别地由应当享受的每个社会成员共同享用。非竞争性是指，公共物品一旦提供出来，任何消费者对公共物品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益。不同公务物品所具有的非竞争性和非排他性的程度也不同。根据非竞争性和非排他性的程度，一般将公共物品分为纯公共物品与准公共物品。纯公共物品严格满足非竞争性和非排他性两个条件。准公共物品包括俱乐部产品和共同资源两种类型。俱乐部产品的特点是消费上具有非竞争性，但是可以比较容易地实现排他，如公共桥梁、公共游泳池和公共电影院等。共同资源在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等。俱乐部产品容易产生“拥挤”问题，而共同资源容易产生“公地悲剧”问题。“公地悲剧”表明，如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。
（二）公共物品与生态补偿
由于生态环境具有整体性、区域性和外部性等特征，因而很难改变其公共物品的基本属性。这就决定了仅仅依靠市场无法实现生态环境资源的最优配置，也不能促使人们去自发地保护生态环境，最终会出现供给不足、拥挤和过度使用等问题。根据公共物品理论，公共物品的生产消费问题不能由市场上的个人决策来解决，必须让政府来承担提供公共物品的任务。建立生态补偿机制，由政府对所有消费生态环境的主体收取费用，保护生态环境不被“公地化”，同时又持续提供生态环境产品及其服务，实际就是公共物品理论的应用。
二、生态环境的外部性
（一）外部性的定义
外部性是指那些生产或消费对其他利益主体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。当某个人（生产者或消费者）的一项经济活动会给社会上其他成员带来好处，但他自己却不能由此而得到补偿。此时，这个人从其活动中得到的称为所谓“外部经济”。当某个人（生产者或消费者）的一项经济活动会给社会上其他成员带来危害，但他自己却并不为此而支付足够抵偿这种危害的成本。此时，这个人为其活动所付出的私人成本就小于该活动所造成的社会成本。这种性质的外部影响被称为所谓“外部不经济”。外部不经济也可以视经济活动主体的不同可分为“生产的外部不经济”和“消费的外部不经济”。
第一，生产的外部经济和外部不经济。当一个生产者采取的经济行动对他人产生了有利的经济影响，而自己却不能从中获取相应补偿时，便产生了生产的外部经济。此时，私人成本大于社会成本。
相反，当一个生产者采取的行动对他人造成了不利影响而又未对他人进行补偿，就产生了生产的外部不经济。
第二，消费的外部经济和外部不经济。当一个消费者采取的行动对他人产生了有利的影响，而自己却不能从中获取报酬，便产生了消费的外部经济。相反，当一个消费者采取的行动使他人付出了代价而又未给他人以补偿时，便产生了消费的外部不经济。
（二）外部性的解决
对外部性的解决，经济学界提出了两种不同的方法：“庇古税”和科斯的“产权”路径。
根据庇古的外部性理论，在边际私人收益（成本）与边际社会收益（成本）不相等的情况下，市场机制无法实现资源的最优配置和社会福利的最大化。基于此，国家可以通过征税来解决。征税数额取决于该企业给社会其他成员造成的损失，从而保证该企业的个人成本与社会成本相等。相反，对产生外部经济的企业，国家可以通过补贴等手段，保证企业的个人收益与社会收益相等。简言之，依靠征税或补贴的形式，使资源配置达到帕累托最优。这种征税和补贴通常被称为庇古税政策。
科斯的解决思路不同于庇古。他提出，在财产权明晰，且交易成本为零的前提下，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。只有交易成本不为零的时候，资源的最优配置才需要制度安排与选择来实现。政府干预和介入不是治理外部性的唯一方法。在一定条件下，解决外部性问题可以用市场交易或自愿协商的方式来代替庇古税手段，政府的责任是界定和保护产权。
（三）外部性与生态补偿
生态补偿是外部性理论的运用。一方面，保护生态环境的区域为其他地区甚至全国提供了丰富的生态产品、健康的生态系统，地区内部的收益远远低于社会收益。另一方面，破坏生态环境的经济主体并不为此付出任何代价，其成本远远低于社会成本。要解决这一外部性问题，最佳的方式就是构建生态补偿宏观政策。无论是“庇古税”理论还是科斯定理都可以作为生态补偿的理论指导。在现实的生态补偿政策选择中，要根据不同的条件采取不同的政策模式。
第二节必要性之二：生态补偿是科学发展观的根本要求
科学发展观的根本方法是统筹兼顾，即按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。“五个统筹”的实现与合理的生态补偿密切相关。
生态补偿与统筹城乡发展。从城乡角度看，生态保护区多位于农村。如果不解决好生态保护区的生态补偿，不给予因保护生态环境而限制发展的农村居民合理的补贴，城乡收入差异会越来越悬殊，统筹城乡发展的难度也会加大。因此，生态补偿和统筹城乡发展密切相关。
生态补偿与统筹区域发展。从区域看，生态价值重大的区域多是西部和上游区域。国家要求这些区域把环境保护放在首要位置。如果不通过生态补偿弥补地区由此给区域带来的收入减少，只会加大区域间的经济差距。因此，生态补偿与统筹区域发展关系密切。
生态补偿与统筹经济社会发展。一方面，为了提供生态服务，生态保护区的居民不仅投入劳动，也牺牲了发展机会。另一方面，开发者和许多居民免费享受到良好的生态环境。如果不对生态建设和保护者进行补偿，既不利于社会公平，也不能保证公共服务的均等化。因此，生态补偿涉及统筹经济社会发展。
生态补偿与统筹人与自然和谐发展。“统筹人与自然和谐发展”要求不掠夺自然，注重对自然环境的保护和修复。而生态补偿的目的在于通过多元化的补偿，保证生态环境保护的可持续性。因此，生态补偿与“统筹人与自然和谐发展”最相似，两者的实质一致。
生态补偿与统筹国内发展和对外开放。我国对外开放水平逐步提高，出口依存度不断上升，2006年前11个月在39个工业大类行业中，出口依存度高于40%的行业有7个，主要是通信设备计算机及其他电子设备制造业、文教体育用品制造业。但过分依赖出口拉动经济发展的模式不稳定不健康。怎样启动内需、拉动经济成为金融危机下中国的首要问题。对环境保护的投入创造了绿色内需，为之前的经济发展“补旧账”，又保证“不欠新账”。换句话说，生态补偿关系到国内发展和对外开放的统筹。
通过以上分析看出，“五个统筹”的实现离不开生态补偿。但是，“五个统筹”对生态补偿的强调角度不一样。前三个统筹强调对人的补偿，即利益的协调；后两个统筹更强调对自然的补偿，即环境的协调。基于“五个统筹”，将生态补偿概念定义为利益协调和环境协调。
第三节必要性之三：我国生态补偿的现状
一、补偿手段单一
从国际经验来看，生态补偿的类型大致分为政府主导型和市场主导型。而我国的生态补偿则是典型的政府主导型，其中又以财政支出政策使用最多。我国的六大生态项目（包括天然林保护工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林系建设工程、退耕还林还草工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护林建设工程以及重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业建设工程）基本都是采用财政支出的方式来进行补偿。天然林保护工程中，中央财政对森林资源管护、生态公益林建设、森林企业职工养老保险社会统筹、森工企业社会性支出、森工企业下岗职工一次性安置和因木材产量调减造成的地方财政减收均实行相应补助。“三北”（西北、东北、华北）和长江中下游地区等重点防护林建设工程是我国覆盖范围最大的防护林工程，中央财政投入资金修护“三北”地区、长江、沿海、珠江防护林，绿化太行山、平原，以解决各地区的生态问题。退耕还林工程主要通过对陡坡耕地和沙化耕地实施退耕还林，解决我国重点地区的水土流失问题。其中，对退耕农户的粮食补助、现金补助种苗费补助和造林费补偿都是由国家无偿提供。1999年，首先在四川、陕西、甘肃3省进行试点，2002年在全国推开。京津风沙源治理工程西起内蒙古达茂旗，东到河北平泉县，南起山西代县，北到内蒙古东乌珠穆沁旗。该工程主要治理北京周围的风沙危害。在该项目的实施中，中央财政对退耕还林、造林营林、草地治理、水利措施、生态移民、种苗和造林等均实行相应的补助。野生动植物保护及自然保护区建设工程包括野生动植物保护、自然保护区建设、湿地保护和基因保存等。其建设资金仍然是主要依靠中央拨款。
由此可知，我国的生态补偿手段较为单一，主要依靠中央的公共项目，很少涉及生态服务提供者与消费者之间的补偿。单一的补偿手段又导致补偿区域较窄，国家有限的财政资金只能投资数量有限的生态项目，这些项目只在部分区域推行，无法实现全覆盖。
二、补偿资金不足
根据近五年的国家统计年鉴，有以下数据：2005-2009年，国家财政支出中用于环境保护的资金分别为132.97亿元、161.24亿元、995.82亿元、1451.36亿元、1934.04亿元，根据计算可知，2005-2009年环境保护财政支出占当年GDP的比例分别为0.072%、0.075%、0.37%、0.46%和0.57%。
从趋势来看，不论是财政支出中用于环境保护的资金绝对数，还是环保支出占GDP的比例，每年都有不同程度地增加。但是根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当比例达到2.0%-3.0%时，环境质量可有所改善。我国的环境保护支出离环境综合治理比较好的发达国家2.5%-3%的平均水平还有较大差距，呈现环保资金不足的局面。另外，从环保支出的构成来看，2005和2006年，中央的支出都为零。2007-2009年三年中，中央支出的比例依次为3.47%、4.56%和1.96%。最高的一年是2008年，但比例仍未超过5%。可见，中央用于生态补偿的支出严重不足，有待增加。
环境污染上访数量的日益升高从另一方面体现了环保资金的缺乏。为了保持良好的生态环境，居住在生态保护区和流域上游的居民，牺牲了本地区的发展权。由于生态补偿制度的缺失，他们丧失的发展机会未得到补偿。这就严重打击了他们保护环境资源的积极性，激化了他们与资源开发利用者之间的矛盾和冲突。从数据来看，近年来我国的上访事件中，环境污染引发上访数量有升高趋势，约占20%。