第二节 遭遇村民选举时县乡政治精英
的基本态度或行为类型这里所讨论的对象自然是县乡两级的政治精英，但主要分析乡镇的政治精英。不过，首先对“乡镇领导”这一概念作一个说明。我们是在宽泛的意义上使用的。地方领导通常被视为农村民主的障碍，他们通过各种方式和方法操纵、干涉和控制村民选举。然而，事实并不完全如此。地方政治精英的角色和功能是很复杂的。总体来说，地方领导对村民自治的态度通常取决于三种因素：在政治系统中的地位、个人利益和个人观念。任何事情都有两个方面，地方政府也不例外。简单来说，地方政治精英“对待选举持赞成还是反对态度”，主要的因素是“取决于他们对实行选举后果的功利性判断，基本标准为是否有利于政府对村的管理，是否有利于完成国家任务”。
地方政府领导对待村民选举的态度，一方面随着整个社会法制化、民主化进程和村民选举实践的推进而变化；另一方面，由于地方政府与农民的直接性程度不同，因而他们的态度会呈现出差异，这就是说，省、市、县与乡镇处于不同的政府权能层次，他们与农民的直接性关系是不同的，因而在村民选举方面的认识与态度上会呈现出层次性的区别。一般来说，市县一级的领导要比乡镇领导的态度积极些。丽水地委组织部领导对村民选举就十分的积极，他们扮演着督促乡镇领导推行民主选举的角色。从1999年2月开始，浙江省东阳市陆续按照1998年11月全国人民代大会所颁布的《村民委员会组织法》进行村民委员会换届选举。这次选举，东阳市领导的态度就显得积极多了。他们不仅要求乡镇成立以党委书记为组长的选举领导小组，而且特别将村民委员会换届工作纳入乡镇职能目标管理之中，作为考评奖惩乡镇领导的一个方面。
直接面对农民的基层官员是乡镇领导。乡镇政治精英面对如何实施村民选举与村民自治制度时有三种基本态度：反对、消极与积极，由此分为三个群体。民政部直接负责村民选举与村民自治事务的官员范瑜曾经将县乡政府不支持选举的形式分为两种：一是“不配合，即不履行应尽的义务，不宣传、不组织，使选举无法进行或导致混乱。在个别地方，甚至出现了乡镇政府害怕农民知道《村民委员会组织法》后要求选举，而将其列为保密材料的事例”；二是“侵权，即控制选举，侵犯村民的合法权益”。范瑜所说的“不支持”的两种情况就是本章下面所要讨论的消极与反对的态度与行为。而仝志辉将乡镇政府面对村民委员会选举时的行为分为三种类型：压制型（乡镇政府有意封闭有关选举信息，阻挠选举程序的正常展开，降低选举的竞争性甚至取消选举的竞争）、操纵型（乡镇政府通过候选人资格的审查、流动票箱的控制和选举结果的解释，利用村庄内部的矛盾，实现政府自身通过选举要达成的目标）和支持型（乡镇政府支持各派力量参与竞争，遵照有关法律规定操作选举程序，认可村民投票的结果）。仝志辉的三分法也就是本章中的所划分的三种类型：反对、消极与积极支持。
一、反对
持这种态度的乡镇官员认为，村民选举和村民自治的理念增加了在农村地区执行党的政策的难度，并且他们害怕村民选举和村民自治可能会加剧或引发农村的派系冲突而造成混乱。也有一些乡镇领导优先考虑经济发展而把地方民主视为一项“软任务”。在这种情况下，很难使村民委员会的问题提上议事日程。1988年，西安市实施《村民委员会组织法（试行）》时，只有13个县同意实施。1989年，山东的一个调查明，60%的乡镇领导不赞成村民自治。1991年，在山西省河曲县，对该县150个乡镇干部所做的调查明，有40%的被调查者反对村民选举。沈延生在《村政的兴衰与重建》一文中亦提供了信息：“《村民委员会组织法》的制定，经历了中华人民共和国立法史上最为激烈的争论。由于一些地方的抵制，该法从草拟到通过的三年时间里，前后修改三十几次（稿），经过三次人大常委会会议和一次全国人民代大会全体会议审议，委员长彭真发七次讲话。”在温州市瓯海区、瑞安市、三门县、余姚市、奉化市、绍兴市越城区等乡镇调研时，我们不时听到有些乡镇干部反对村民选举的声音。
在观念上，地方领导对村民选举有两个比较普遍的认识：第一，他们认为在这个阶段进行选举为时过早。在作者所访问的乡领导中有不少认为，《村民委员会组织法》尚不完善，因此也不会有理想的结果。作者在1998年所做的问卷调查显示，有近20.9%的调查者（乡镇领导）认为现在进行村民选举为时过早。举行选举为时过早？
在这些地方领导看来，在农村进行选举还不成熟的原因主要在于：村民没有参与民主选举的能力，特别是直接选举，他们更不能胜任。例如，一些地方领导认为，在农村地区开始实行民主是荒谬的，农村缺乏合格的投票人的问题比任何地方都更为严重。湖北省的一位乡镇领导甚至对新华新闻社的一位官员这样说：“在这个阶段，村民不知道如何自己处理事务。他们甚至不知道自治是什么，那么，我们又如何能赋予他们自治的权力呢？”
第一，乡镇干部中有不少直接来自于农村，出生于农民家庭，在基层直接与广大的农民打交道。他们对农民的素质、对农村生活有着具体而真切的体会和认识。农民文化程度相对低一些，的确是一个不可否认的事实。但是，问题在于村民文化程度低到不能进行民主选举的程度吗？即便说文化程度低，那就不能搞民主选举了吗？什么样的文化程度才能进行选举？诺斯关于制度变迁的路径依赖理论，将知识分为两类：可交流的知识和意会的知识。唐兴霖、马骏他们借助于诺斯这一理念认为，关于农村基层民主制度的知识主要是一种可交流的知识，“一个村民可能并不能了解国家层面的制度形式，但是他完全可以理解基层民主制度的有关知识，”“在村民自治实践中，村民完全可以逐步地学习和掌握关于乡村民主制度的知识”。事实上，有些村民选举与村民自治的相关制度、法规、法律是农民们先创造出来，然后法律上给予认可，比如“海选”、村民代会议制度、村务公开等，对农民来说，民主选举并不是一种很高深复杂的制度和一整套技术。在技术与方法上，村民选举是一件简单易行的事，并不需要具有很高的文化知识与很强的能力才能操作和实施。因此，我们可以说，村民选举主要是一种实践的问题。再者，在中国已具备了进行村民选举的外部条件，中国已经搞了三轮的普法教育，广大农民的法律意识有了很大的提高，群众对有关法律条文有相当的了解。他们要求依法实施民主选举与民主管理，依法进行有效的监督。此外，改革开放推动了中国社会的全面发展，不仅使中国农村的经济与农民自身生活水平有了长足的发展，而且广大农民在经济发展基础上有了更高层次的追求与要求。他们不仅要知政，同时还要议政与参政。加上现代化的视听设备与外出流动人口的增加，农民所接受的信息量大大增加，并且信息的内容更为丰富，这样在农民身上自发产生了对民主的要求。第二，村民选举可能与党的领导不符，即它可能损害党在农村的领导地位。持这种观点的人认为，1998年颁布的《村民委员会组织法》意味着“给农村民众更多的民主权利”，但是“损害了党和政府的权威。”这些担心也不是没有根据。一方面，在农村的一些地区，农民一旦有民主选举和村民自治的机会，就希望废除村党支部。这意味着可能有两个权力中心：村党支部和村民委员会，它们可能会互相冲突。一些村民更愿意把村党支部排除在村民事务之外。另外一种情况，以前触犯过刑法的人被选举到村民委员会中，促使人们更加关注乡镇的领导权威。
例如，1996年，浙江省瑞安市南阳村选举了一位嗜赌徒担任村民委员会主任，红光村被选举的村民委员会主任以前曾是一个罪犯。为了避免这种不理想的结果发生，乡镇领导试图操纵提名和进一步干预选举以确保选举不要走得太远。反对村民选举的深刻原因在于不少乡镇干部认为，村民选举不利于确保党在农村的核心与领导地位。1998年11月颁布的《村民委员会组织法》“扩大了基层群众的民主权利”，但是“会削弱党和政府的权威。”“党支部的领导核心作用会被削弱，对今后工作开展不利。”这种认识的确有一定的事实根据。有些现象不得不让人们尤其是乡镇领导产生担忧，担心党和政府在农村的地位问题。比如，有些村的村民要民主选举，要自治，但是不要村党支部，出现了“一村二府”的现象。所谓“一村二府”就是村里形成了两个权力中心：村党支部与村民委员会，这两个权力中心之间关系不协调、不和谐，而且有些选民在村务的决策与执行过程中希望不同村党支部商议，避开村党支部。在这种认识与担忧之下，乡镇领导往往会控制村民委员会人选，操纵选举，以期达到贯彻乡镇组织的目的与意图。乡镇领导的这种认识与担忧虽有其现实的依据，但是村民选举不会亦不可能削弱党在农村的领导地位。一方面，农村的政治并不脱离中国共产党领导下的多党合作的政体，并且大多数地区在换届选举中都成立了以村党支部书记为负责人的换届选举委员会，具体负责选举工作。另一方面，村民选举增加了人民当家做主的意识，使乡镇领导能够更加了解人民的要求与呼声，增进了干群关系与党群关系。说到底，农民自身也需要党更为强大，而不是不要党的领导。如果没有党的领导，在农村就极有可能产生乡霸、村霸，农民的利益就会受到损害，得不到应有的保障。这是广大村民所不愿看到的。所以说，问题不在于实行村民选举后，农民要不要党的领导，而是党自身的战斗力与号召力的问题，是转变领导方式的问题。
虽然地方政府的这些担心和忧虑并不全是空穴来风，但是他们没有看到一个重要的事实，即村民选举没有也不可能弱化党的领导。毕竟许多农民认识到一个拥有权力和权威的社会主义政党是符合他们的利益的，没有共产党，新的欺压就可能在农村重演。选举的挑战不是农民想废除党的领导而是共产党需要改变它的领导形式以继续保持它的活力和获取人民的支持。
除认识上的根源外，乡镇领导反对村民选举与乡镇自身所处的角色、工作方式有密切的关联。从理论上看，乡镇领导要比村民的素质高，他（她）们理应比村民能够更多地看到民主的价值与意义。但是，其所扮演的角色往往使他（她）们容易看到村民选举所带来的一些问题，而这些问题又是乡镇政府不得不面对、不得不解决的。这里面的确存在着权力分层（层次性）与地方官员对待村民选举态度的相关性。难怪有些乡镇领导告诉我们，从个人理念上讲，他们赞成民主的，民主是个好东西，但是从他们所处的位置、所扮演的角色来说，他们是不情愿推动村民选举的。湖北省荆州市某一个乡镇，有一位主管农业的副镇长，30出头的年龄，毕业于上海一所著名的大学，深受外来文化的影响。“但作为副镇长，从政府行为的角度，他认为村民自治是1980年民主化浪潮的产物，实践证明不行”。由于其角色的特殊性，乡镇领导往往会担心村民选举的干部不与政府配合，政府任务无法落实，工作难度增加。而乡镇政府自身对权力有很强的控制欲，因而不愿给村民什么自治的权利。
此外，还与宏观社会环境有关系。这一宏观社会环境就是党与政府工作的中心和重心是经济建设，而社会价值取向的主导模式是经济利益的取向，这不能不对乡镇领导产生影响。1994年民政部所做的一项调查明，“一些领导把经济建设当成硬任务，把基层民主政治建设当成软任务，这种一手硬一手软的思想认识，直接导致难以把村民委员会建设列入重要议事日程”。5年之后的1999年，这种想法仍然大量存在。有些知识分子认为，如何摆脱贫困走上发家致富的道路是农民的第一需要，对经济仍属于落后贫困的农村来说，民主选举还只是一件奢侈品。有些经济学家亦认为，经济不发展，民主建设免谈。在乡镇领导中很多人也是这种认识。1999年4月，余姚市老方桥镇按新的选举办法换届。但该镇有些领导态度不积极，在他们看来，“现在重新搞一套，没有这个必要，是多此一举”，因为“现在是市场经济，群众不关心选举，觉得现在要把精力放在发展村级经济上，把大量的人力、物力投入到换届选举这项务虚的工作中，不值得”，并且“老百姓对换届选举也不会太热心，因为村民关心的是如何赚钱发家致富”。对浙江省的有关乡镇如瑞安市塘下镇、温州市瓯海区梧埏镇、三门县六敖镇、余姚市老方桥镇、绍兴市越城区城东乡、丽水市城关镇、缙云县五云镇等连续几年政府工作报告的分析，我们发现，在这些报告中，有关该乡镇经济的现状与未来发展计划十分具体，而有关村民委员会与村民自治建设要么只字不提，要么只是一句“依法加强村民委员会与村民自治的建设。”在政府工作报告中，村民选举与村民自治仅仅是一种点缀装饰，或许是报告的惯例，所以不得不写上一句。以经济建设为中心的情形之下，要让乡镇领导重视村民选举不是不可能，但比较困难。所以上级领导督促用各种奖罚措施“逼迫”乡镇领导推进村民选举，也就不难理解了。
总之，乡镇政治精英反对实施村民选举与村民自治的原因归纳起来主要有下列五个方面：1）村民选举可能弱化党在中国农村的地位；2）精英自己可能丧失了对农民的权力；3）选举可能引发派系冲突，导致农村的社会混乱和政治不稳定；4）农民不具备必要的资格；5）村民选举将会使乡镇干部履行他们的职责更加困难。
二、积极支持
在地方政治精英中不乏支持村民选举与村民自治的人士。对村民选举持积极的态度自然与他们对民主观念的理解有关，这反过来又为农村民主的发展提供了动力。这些政治精英不同意这种观点，即中国农民的文化程度较低，他们不能参与民主选举。他们似乎理解和同情村民对民主的需要，他们所需要的正是民主选举以及对村民事务的民主管理和积极有效的监督。虽然他们中有些人会认为村民可能对国家的制度一无所知，但相信村民有能力理解农村基层民主的实质。他们同样知道，农民现在不仅具有更多关于法律方面的知识，而且他们具有更高的觉悟。更准确地说，伴随着改革开放政策的实行，农村的经济得到了发展，农民的生活条件有了很大的改善，农民现在有了新的需求。在这种政治背景下，他们寻求获知更多的信息，寻找更多的机会达他们的意见和更加积极地参与。而且，现在的农民比以前更加见多识广。
多年来，根据民政部设定的三个衡量选举的标准，即候选人的数量大大多于现有的职位、竞争和秘密划票，浙江省一直落后于吉林省和其他省份。然而，1999年我发现浙江省的一些乡镇领导（如浙江省的绍兴、奉化、余姚和其他一些县）的态度发生了戏剧性的变化。在1999年，宁波市的所有村都举行了选举，党的组织部门的领导人也支持“海选”的实践。以前被高度控制的选举在村民之间不受欢迎了，那种选举造成村民对村的工作缺乏支持。现在在选举中实行“海选”，村民很乐意他们选举的村民委员会作为“带头人”，并且他们希望被选举的“带头人”能够有能力完成乡镇政府分配的各种任务。与以前缺乏能力的村民委员会相比，乡镇领导发现通过“海选”产生的村民委员会更能够胜任工作。这些地方官员认识到由于日益增加的“海选”，乡村治理比以前容易了。
更为重要的是，越来越多的地方官员开始认识到村民选举的积极方面，因此也积极地支持选举。对一些乡镇领导人来说，如果村民选举有助于村民自治，那么乡镇政府就应该支持。过去相当长的时间里浙江省各地方政府对村民选举一直处于被动应付的状态。按照民政部的三个指标（差额、竞选和秘密划票）来衡量，浙江省是落后于吉林省等省份的。但是，1999年我们通过对浙江省的绍兴、奉化、余姚等地乡镇所做的调查明，乡镇政府的态度有了很大的变化，他们对“海选”十分的支持，经济相对落后的地方，如仙居县的乡镇政府喜欢“海选”，经济发达的如绍兴市马安镇领导，也十分热衷于搞“海选”。有意思的是，浙江省有些乡镇还出现官员“逼迫”村民按照“海选”方式进行换届选举。有些乡镇领导对“海选”积极支持，究其原因在于能够代民意的“海选”对乡镇治理有很大的帮助，比如村里有些老大难问题过去长期得不到解决，“海选”出来的村民委员会将其解决了。1998年11月，我们对绍兴市越城区城东乡进行调查时，有些乡镇干部告诉我们，村民选举应该搞，应该给予积极的支持，因为如果不进行村民选举，村民委员会不进行换届，那么农村就会积下不少问题。换届选举是解决村里问题的一种有效的机会与途径。1999年暑假期间，裘增军对嵊州市村民委员会换届选举所做的实地调查亦明了这一点。该市选举期间，村民通过去信、打电话和上访方式向上级政府或有关部门反映选举问题多达1900多人次，其中10%的问题是反映村级财务混乱，要求先清理财务再进行换届选举。过去操纵、控制候选人的选举方式，村民们对此不满意。这样一来，村里的工作就可能难以开展，村民可能不会积极地配合、支持村民委员会工作，村干部本身就可能缺乏权威与号召力，最终乡镇领导亦不会满意。现在采用“海选”的方式换届，既可以让村民们感到满意，同时又能最终达到乡镇政府的目的，其意愿亦能够得以实现。因为乡镇政府控制、影响选举无非是想让选出来的村民委员会干部能够更顺利地完成乡镇布置下来的任务。经过实践，乡镇干部们发现，“海选”这种方式有助于这一目的的达成。例如，杭州市西湖区几个村的村党支部书记积极建立与完善村民代会议制度，让村民代会议讨论分房、分田的方案。这样做的好处是，村党支部书记无须承担分房、分田可能出现的风险，村民代会议制度在这里扮演了责任分摊的功能。再比如，浙江省瑞安市有些乡镇，一方面力求避免出现罢免村民委员会情况的出现，另一方面又在特殊的村庄积极鼓励罢免。其意图在于重建乡镇政府的权威，给那些由村民选举产生出来而又不听话（听乡镇政府的话）的村民委员会主任一点颜色看看：“我们还可以启动罢免程序。”此外，浙江省缙云县有些乡镇在有些村甚至鼓励竞选，以强化村里的派系纷争，这样一来乡镇领导就可以“分而治之”。但是，不应该过分夸大“海选”的意义。我们的调查明，在现实中“海选”存在着一些负面的效果，如容易强化地方势力、“老好人”易当选，造成选举后村民委员会工作难以开展，因为“海选”使两个最有竞争实力的人物（竞争对手）都很有可能被选上，尽管职务或职位上肯定有差别。因此，在实地调查过程中，我们分别从人大常委会、民政部门、乡镇政府和村干部中得到这样的信息：带职选举也即职次选举比“海选”可能更为理想些。
此外，乡镇领导教育程度的提高与年轻化也是导致乡镇政府支持村民选举的一个因素，也就是说，他们对选举所持的态度与他们的年龄和受教育程度有关。持积极态度的乡镇领导大都是年轻且受到更好教育的一些人。正如作者1998年11月在浙江省缙云县五云镇的调研时发现，年轻且受到良好教育的团队是现在乡镇领导的特征。就教育而言，他们都有中级或初级职称。党委书记、镇长和副镇长的平均年龄是42.5岁。镇长胡正新，仅仅36岁，在我1998年调查时是最年轻的。与一些老资格干部相比，他们的职业开始于实行“包产到户”时期，这些年轻而又有学问的乡镇领导更可能支持村民选举。这极大地帮助了村民自治的实施和农村民主的发展。
三、消极或勉强支持
一位曾经下派到河南省洛阳市某镇担任过镇党委副书记的官员这样说，“镇党委、政府对村民委员会直接选举工作的态度很复杂：一方面针对目前某些村工作不力的现状，希望选出新的村民委员会勇于开拓，大胆工作，打开局面；而另一方面又担心当选的村民委员会不配合上面的工作，或者与村党支部书记配合不好，总之是又欢迎又顾虑。”这种“又欢迎又顾虑”的欲迎还拒显然不可能积极支持村民自治，只能是一种消极行为。浙江省建德市一位乡镇领导说，“过去没有法（作者注：法指《村民委员会组织法》）我们有办法，而有了法则没有办法。”这种说法也典型地反映出乡镇领导对村民自治的消极态度。在多次的调研中，作者发现在基层政治精英中还有相当一批人，他们可能支持选举，但从来都不是全心全意的。对这些人来说，《村民委员会组织法》自然是他们所必须执行的法律，但是，他们并不拥护并且有时只是口头上示服从。欧博文和李连江认为，1990年****中央对村民选举与村民自治再次肯定以来，绝大多数地方官员不再攻击、反对村民自治了。但是，乡镇领导仅仅抱着履行一种职责，完成上级领导布置下来的任务的心态对待村民选举，属于被动、消极地支持村民选举。村民选举和村民自治被中央再次肯定后，很少有地方官员公开批评和反对村民选举，但一些县级领导人在实施《村民委员会组织法》时仍然敷衍了事，不少乡镇领导就是对选举缺乏真正的兴趣，极不情愿地进行村民选举。绍兴市越城区城东乡有些领导在接受作者的访问时，示他们是不会反对在农村选举，他们不再想做违反《村民委员会组织法》的事情了。但是，在他们看来，村民选举的效果并不理想，不能夸大选举的作用与效果，选举并不是万能的，亦不是最重要的一环。因此，他们参与选举工作仅仅是履行一种手续、义务而已。在他们看来，选举并不能解决农村的所有问题，因此，它也不应该认为是最重要的问题。所以，他们在选举过程中参与也是消极的和象征性的。1999年浙江省宁波市各村陆续进行村民委员会换届选举，宁波市市委组织部对“海选”方式很支持，为此，他们在宁波市选择一些乡镇作为试点，以便能够取得经验。宁波市市委组织部还会同余姚市市委组织部将余姚市老方桥镇姚驾桥村竞选投票的场面摄制下来，在宁波市与浙江省有关电视台作了专题报道。但是，作为试点乡镇的老方桥镇，有些干部的态度与市领导的态度截然不同，态度并不积极，以完成上级布置的任务的心情对待此次换届选举。比如，该镇有些领导干部认为，新的《村民委员会组织法》超前，自讨苦吃；换届选举都搞过四届了，已经熟手，况且群众对以前的方式也没有什么意见，现在重新搞一套，没有这个必要。肖唐镖等通过对江西省40个村庄的村民委员会选举的研究发现，县乡政府在推动村民委员会民主选举问题上，与其说是积极的、主动的，更不如说是被动的、应付的。
这种对选举漠不关心的态度有时会产生消极的后果。在一些情况下，如候选人不是乡镇所期待的人选的话，有些乡镇领导私下会做这些候选人的工作，让他们退出竞选；有些乡镇领导会利用法律在选举程序上的一些模糊之处，限制选民自由地推选村民委员会成员的候选人；有些乡镇领导或政府作出一些规定以便有利于他们能够对村民选举工作实行有效的监控。这些都是消极被动地对待村民选举的现，尽管不是直截了当的反对。
随着中国法制建设和民主选举的发展，地方政府领导对村民选举的态度发生了重大的变化：从历史进程来看，乡镇领导对村民委员会选举的态度呈现出由反对到消极、被动支持，再到积极支持这样一个转变的轨迹。当然这并不意味着在任何一个阶段都只有一种态度。更精确地说，在任何一个时期都是三种态度并存，但是，它们的相对地位发生了变化，而且即使地方政治精英消极支持或抵制也不示他们一定是保守的或落后的。
持积极态度的地方政治精英自然会采取各种策略、手段和措施让村民选举与村民自治真正能够在中国农村运作起来，消极、被动或反对的态度在行为上的现往往是干预、操纵、控制村民选举与村民自治。这是本章下面要分析的两个重要问题。