2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
全国人大环境与资源保护委员会副主任委员冯之浚
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受全国人大环境与资源保护委员会的委托，现对《中华人民共和国循环经济法（草案）》作说明。
2005年12月，本届全国人大常委会第四十次委员长会议决定将制定循环经济法补充列入立法计划，并明确由全国人大环资委提出法律草案。近两年来，起草领导小组认真学习中央关于发展循环经济的指示，研究各地以及国外发展循环经济的经验，开展专题调研，先后召开三十多次座谈会和论证会，并与******法制办、财政部、建设部、水利部、国家质检总局、国家税务总局等部门就草案的重要内容进行了多次沟通。2006年11月17日，全国人大环资委召开第22次全体会议，对起草领导小组提交的《中华人民共和国循环经济法（草案征求意见稿）》进行了初次审议。2006年12月，根据全国人大常委会领导的指示，全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局的有关负责同志加入起草领导小组，共同进行研究和起草工作。2007年1月和5月，我委先后两次将草案征求意见稿发送给中央有关部门、地方人大、有关教学科研机构共一百七十余家单位和专家，共收到反馈意见一千余条。起草领导小组根据反馈意见，不断完善文本，历经几次大的修改，并与******主要相关部门进行多次协调，得到广泛认可。2007年6月22日，全国人大环资委第23次全体会议审议通过了《中华人民共和国循环经济法（草案）》（以下简称草案），建议尽快提请全国人大常委会审议。现说明如下：
一、关于制定循环经济法的必要性
循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，也就是资源节约和循环利用活动的总称。循环经济是推进可持续发展战略的一种优选模式，它强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式，表现为以“资源-产品-再生资源”和“生产-消费-再循环”的模式有效地利用资源和保护环境，最终达到以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益。
进入上世纪八十年代以来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，同时也付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。这些问题与我国资源利用效率相对低下密切相关，例如，目前我国钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20％左右；矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20％以上；木材综合利用率为60％，比国外先进水平低20％。再生资源利用量占总生产量的比重，比起国外先进水平也低出很多，其中，钢铁工业年废钢利用量不到粗钢总产量的20％，国外先进水平为40％；工业用水重复利用率比国外先进水平低15％至25％左右。以上问题严重制约了我国未来的发展，需要在科学发展观指导之下，通过推进循环经济等途径加以解决。
发展循环经济具有以下积极作用：
一是为经济发展开辟新的资源。例如，一个年产800-1000万吨钢的钢铁联合企业，如全部回收余热、可燃气体等，按热值计算可供一个80万千瓦发电厂所需的能源，如全部回收固体废物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。
二是有效减少污染物排放。环境污染与资源利用方式密切相关。据国家发改委测算，我国能源利用效率如能达到世界先进水平，每年可减少二氧化硫排放450万吨；固体废物综合利用率如能提高1个百分点，每年可减少约1000万吨固体废物的排放。
三是有利于提高经济效益。上述钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗与世界先进水平的差距，从另外的意义上讲就是节约的潜力。只要适当提高资源利用效率和循环利用水平，就能较大程度提高这些行业的经济效益。
发展循环经济，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能把资源节约、环境保护同经济发展和社会进步有机结合起来，既保证资源和环境对经济发展的支持，又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展战略的良性循环。因此，抓紧制定循环经济法是十分必要的。
二、关于制定循环经济法的思路和基础工作
制定循环经济法，必须贯彻科学发展观，从我国的实际情况出发，为推进循环经济发展提供有效的法律保障。在草案的起草过程中我们注意把握了以下几个方面：
一是坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国现处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要特别重视减量化，即资源的高效利用和节约使用。
二是突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业，明确提出节能减排的约束性要求。
三是法律规范要有力度，对高消耗、高排放的行为，要有硬约束。与此同时，要通过制定一系列的激励政策，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。
四是在生产、流通和消费的各个环节，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。
我们具备制定循环经济法的基础。早在上世纪50年代到70年代，我国就开展了资源综合利用工作。80年代到90年代，积极参与实施了联合国环境规划署推动的清洁生产行动计划，并制定了《******批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》等规范性文件。进入21世纪以来，循环经济发展工作得到强化。2002年，全国人大常委会制定《中华人民共和国清洁生产促进法》，对循环经济的重要组成部分——清洁生产作了比较全面的规范。2005年，******发布《******关于加快发展循环经济的若干意见》，为循环经济的发展提供了更加明确的政策依据。近年来，各地区、各部门认真贯彻党中央、******的部署，从多方面采取措施，促进循环经济加快发展。******有关部门与各省区市和重点企业签订了能源节约、环境保护的目标责任书，实施了重点节能和环保工程，会同有关省市开展了循环经济试点。部分省区市制定了发展循环经济的指导意见，并编制了规划、制定了实施方案。
为配合循环经济法的制定工作，目前******及有关部门正在组织制定或修订有关配套法规和标准，包括：废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见以及涉及节水、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准。这些配套的法规、规章和规划为26项，连同已经制定正在实施的相关法规、规章和规划64项，合计为90项。此外还有300多项相关标准列入今明两年的编制计划。这些配套法规、标准的制定和实施，将大大增强循环经济法的可操作性。
三、草案的主要内容
草案以“减量化、再利用、资源化”为主线，共七章六十一条。在框架结构的设计上，第一章是总则，第二章规定基本管理制度，第三章规定减量化；考虑到再利用和资源化两者之间联系密切，第四章同时规定再利用和资源化；还考虑到减量化、再利用和资源化既发生在生产过程，又体现在流通、消费过程，故将第三章和第四章各分为两节，第一节规范生产过程，第二节规范流通、消费过程。第五章规定激励措施，第六章规定法律责任，第七章是附则。
草案的主要内容有：
一是建立循环经济规划制度。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。草案第十二条从两方面对循环经济规划制度作了规定：首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，应当明确发展循环经济的目标和要求；其次规定了编制循环经济发展规划的程序，并明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。
二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。当前一些地方的经济增长建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，对这种不可持续的发展方式必须要有必要的总量控制措施。为推动各地和企业按照国家的要求，根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，积极主动地采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施，草案第十三条规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府制定的本行政区域主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，推进循环经济发展。”并要求建设项目应当符合本行政区域的总量控制指标。
三是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。这种生产者责任延伸制度在一些国家立法中得到了确立，并经实践证明具有积极意义。草案第十五条区分不同情况，对生产者等主体在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。
四是强化对高耗能、高耗水企业的管理。我国目前正处在工业化加速发展的阶段，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等主要工业行业资源消耗高，资源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企业在资源消耗中又占很大比重。为了保证节能减排的各项规划目标得以实现，当前和今后一个时期对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理是十分必要的。抓住了这些重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。为此，草案第十六条规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。
五是强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据，对淘汰落后技术、工艺、设备和产品，指导市场准入也有重要作用。草案第十八条规定，国家产业政策应当符合发展循环经济的要求；******经济综合宏观调控部门会同******环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督。