【专家评析】
《土地管理法》第42条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。”关于本案中土地的复垦问题，山东路桥公司和秦沟村委会在双方所签的两份协议中均作了约定，从协议的内容看，都应该由路桥公司承担土地复垦义务。第二份协议还对土地复垦的标准、时间、验收程序等作了安排。所以路桥公司应该按照法律的规定和双方协议的约定做好土地的复垦工作。
但是，路桥公司一没有按照协议的内容将土地上残留的渣土清理干净，二没有按照程序要求，经过有关土地管理部门对复垦后的土地进行验收，导致了本案中的28.4亩土地不能被投入到耕作中，造成了秦沟村村民的损失。所以山东路桥公司要承担违约责任，不仅要对争议的28.4亩土地进行复垦，直到满足协议要求为止，还要赔偿这28.4亩地在被复垦达到要求前，不能被耕作的损失。
其实，对于不承担土地复垦责任的人，除了在本案的情形中需要承担民事责任外，法律还规定了严格的处罚措施。比如，《土地管理法》第75条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”《土地复垦条例》还规定，对不依法履行复垦义务的人，在申请新的建设用地时，人民政府不得批准。
【法条指引】
《土地管理法》
第42条因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
《土地复垦条例》
第3条生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。
第10条下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：
（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；
（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；
（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；
（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。
6.非法挖砂是否构成破坏耕地？
【宣讲要点】
破坏耕地违法行为有以下表现形式：
1、占用耕地建窑、建坟，破坏种植条件的；
2、未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；
3、非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的；
4、拒不履行土地复垦义务，经责令限期改正，逾期不改正的；
5、建设项目施工和地质勘查临时占用耕地的土地使用者，自临时用地期满之日起1年以上未恢复种植条件的
；6、因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的。
根据第2点，采砂要经批准，非法采砂也属于破坏耕地的违法行为。这是因为非法采砂可能造成十分严重的危害，比如会造成河堤、桥梁塌陷，严重的影响河岸边的农民的正常生活。
【典型案例】
2010年9月，被告平顶山市国土资源局卫东分局执法人员在土地动态巡查中，发现原告任国亮在未办理合法用地手续的情况下，开工在卫东区东高皇乡门楼张村和任寨村的一宗土地上挖砂。
2010年10月21日，被告以原告行为涉嫌构成破坏耕地立案进行调查，后经原告指界，被告进行了现场勘测，对非法采砂破坏的耕地面积进行了确认。2012年6月15日被告作出平国土资罚字[2012]11号行政处罚决定，对原告作出了1、责令自收到处罚决定书之日起15日内治理非法采砂破坏的1975.57平方米耕地，恢复耕地种植条件；2、对非法占用的1975.57平方米耕地，处以耕地开垦费1倍的罚款，为每平方米罚款24元，罚款额共计：肆万柒仟肆佰壹拾叁元陆角捌分（47413.68元）的行政处罚。
原告不服向平顶山市人民政府提起复议，复议机关予以维持，原告遂向法院提起诉讼。
【专家评析】
根据《土地管理法》第74条之规定：占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上政府土地部门责令限期改正或者治理，可并处罚款；构成犯罪的，追究刑事责任。原告在未取得许可的情况下，在耕地上采砂，破坏了耕地种植条件，其行为属于破坏耕地行为。被告平顶山市国土资源局依照法定职责、法定程序对原告违法行为进行处罚并无不妥。但由于本案原告个人指界失误，造成被告作出处罚决定所依据的现场勘测笔录、宗地图等主要证据与实际不符，不能作为处罚依据。
综上所述，被告作出的国土资罚字[2012]11号行政处罚决定适用法律、法规正确，程序合法，但其认定违法事实的主要证据不足。因此，应根据《行政诉讼法》第54条第2项之规定撤销被告平顶山市国土资源局作出的平国土资罚字[2012]11号行政处罚决定，责令平顶山市国土资源局对原告任国亮的违法行为重新作出处罚。
【法条指引】
《土地管理法》
第74条占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上政府土地部门责令限期改正或者治理，可并处罚款；构成犯罪的，追究刑事责任。
《行政诉讼法》
第54条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
7.用基本农田发展林业果业是否违法？
【宣讲要点】
我们都知道，国家严格保护基本农田，禁止基本农田转为非耕地。但是，对于非耕地的概念大多数人却不甚明确，很多村民甚至因此犯法而不自知。比如用基本农田发展林果业是否属于转为非耕地？对这一问题，我们首先要弄清楚土地的类别以及耕地和非耕地的区别。
根据《土地管理法》的规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
耕地是指用于种植农作物的土地。包括熟耕地、新开垦耕地、休闲地、轮歇地、草田轮作地，以种植农作物为主间有零星果木的土地，已肯滩地和海涂以及耕地中的沟、渠、路、埂等。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》从法律角度对耕地也作了规范，即耕地是指用于种植农作物的土地。占用前三年内曾用于种植农作物的土地，亦视为耕地。
非耕地，包括三个方面：
1、农用地中的林地、草地、农田水利用地、养殖水面；
2、建设用地；
3、未利用地。
因此，将基本农田用于发展林果业（非耕地）是法律所不允许的。
【典型案例】
原、被告于2000年3月4日和2000年12月23日签订两份《土地租用合同书》，于2000年12月25日又签订了一份《土地租用合同书补充协议》，上述合同约定，原告将一百四十亩（实际上是一百四十七亩）土地租给被告使用，用于发展果业林业，租金每亩地每年二百元，租期二十年；被告不负担农业税金及征购等费用，原告为被告提供一条出入道路。该两份合同中出租的一百四十七亩土地，均为后辛台村基本农田。原、被告签订上述土地租赁合同时，确未召开村民大会和村民代表大会，但召开过村党支部会议，村委会及全村党员大会，并研究通过。
合同签订后，原告交付了土地，被告每年向原告交纳租金，至2000年春，原告村委会换届选举，现以该土地租赁合同未经村民大会及村民代表大会讨论通过，而主张合同无效，起诉至法院。
【专家评析】
根据我国土地法的规定，基本农田保护地禁止发展林果业，禁止转为非耕地。原、被告签订的两份租赁协议中，一百四十七亩地均为基本农田保护地。《土地管理法》规定，禁止占用基本农田发展林果业。用基本农田搞林业，其行为违反了土地法的强制性规定，是无效行为。因此，双方签订的合同因违反法律禁止性规定，应属无效。合同双方当事人因该合同取得的财产应当予以返还；但本案被告已经实际占有使用争议土地至今，其交纳的土地租金应视为使用费。对其地上种植的树苗应当给其合理的时间进行处理。
因此，法院应判决原、被告于二000年签订的两份土地租用合同书及补充协议无效；被告于2006年12月31前将地上物处理完毕后，将争议的一百四十七亩耕地退还给沈阳市于洪区平罗镇后辛台村委会；驳回原、被告其他诉讼请求。
【法条指引】
《土地管理法》
第31条1款国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
第34条国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
（一）经******有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）******规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
第35条各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
第36条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
《合同法》
第52条第1款（五）项下列合同无效：违反法律、行政法规的强制性规定。
第57条合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。
第58条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。