【典型案例】
2009年8月，博森置业与商丘市政府驻郑办签订《框架协议》约定，办事处将其租用的位于东风路约20亩的集体土地，用来联合开发。拟将现有建筑拆迁改建为IT大厦；办事处在该块土地上建有楼房2万平方米左右，其将上述资产转让给博森置业，博森置业给予其补偿，考虑其他损失，博森置业一次性付给办事处54万元；开发和经营时间期限自2009年8月20日至2025年4月8日止（即办事处与白庙一队签订的土地租用合同终止日期）；博森置业每年向办事处支付土地租金42万元。
协议签订后，博森置业通过网上银行转账方式向办事处汇款54万元。博森置业要求办事处提供现有建筑的合法建设手续，以备办理房屋产权权属登记，办事处却未予提供，博森置业便停止支付协议中约定的其他款项，主张退还合同履行款54万元但未果，遂起诉至法院。
法院经审理认为，办事处与原告签订的《框架协议》名为合作开发，实为集体所有土地使用权转租，该协议违反了《土地管理法》第43条、第63条的强制性规定。故依据《合同法》第52条第5项之规定，依法应被认定无效。依据《合同法》第58条第2款的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。判决办事处返还郑州博森置业有限公司合同履行款54万元。
【专家评析】
要解决本案当事人的纠纷，就必须首先回答以下两个问题：1、双方签订的协议到底是合作开发协议还是土地使用权的出租协议？2、如果是土地使用权的出租协议，那么，协议是有效的吗？
从双方协议所约定的权利义务来看，《框架协议》实质上应该是土地使用权的出租协议。首先，合作开发协议是合作双方共享权利，共担风险的一种协议。但是，本案中的《框架协议》虽然名义上是合作开发，但实际上双方并没有共享权利，共担风险。商丘市政府驻郑州办事处，提供土地使用权是以博森置业支付租金为前提条件的。“合作项目”将来可能会产生的收益或者损失，都有办事处无关。因此，《框架协议》应是土地使用权出租协议，而不是合作开发协议。
既然《框架协议》是土地使用权的出租协议，那么，对于该协议效力的判断，就应该以《土地管理法》和《城市房地产管理法》中有关的农民集体土地使用权流转的相关规定为依据。《土地管理法》第63条明确禁止了农民集体土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设。法律这样规定的目的在于维护我国土地市场的有效运行和保护耕地。这是一条效力性强制性规定，根据《合同法》第52条的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。《框架协议》的主要内容是将办事处所租用的农民集体土地的使用权转租给博森置业，用于非农业建设，这项内容很明显违反了《土地管理法》的规定，因此，法院判定该协议无效。
综合上面的分析，办事处与博森置业签订的《框架协议》，因为违反了《土地管理法》强制性规定而无效。双方的纠纷应该依据《合同法》第58条有关合同无效的后果来处理。《合同法》第58条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。所以，办事处应该返还博森置业支付的54万元合同履行款。
【法条指引】
《土地管理法》
第43条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第63条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《城市房地产管理法》
第37条下列房地产，不得转让：
（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第38条规定的条件的；
（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；
（三）依法收回土地使用权的；
（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；
（五）权属有争议的；
（六）未依法登记领取权属证书的；
（六） 法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。
15.什么是挂牌出让国有土地使用权？
【宣讲要点】
挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
挂牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式，这种出让方式具有招标、拍卖不具备的优势在于：
一、挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；
二、操作简便；
三、有利于土地有形市场的形成和运作。
挂牌出让是招标拍卖方式出让国有土地使用权的重要补充。
【典型案例】
2002年11月7日，某国土局在报纸上刊登出《挂牌出让公告》，载明经县人民政府批准，国土局挂牌出让系争土地的国有土地使用权。时间公司于2002年11月20日向国土局提交挂牌出让竞买申请书，并交纳了挂牌押金2000万元。次日，时间公司向国土局报价为5000万元。
2002年11月22日，国土局以该开发宗地未经省国土资源厅批准为由，通知时间公司对该开发宗地停止挂牌出让，拒绝与时间公司订立国有土地使用权出让合同。
时间公司认为，国土局在未经有权部门批准发布挂牌公告后又取消挂牌，对此恶意毁约行为应承担全部的法律责任，并请求国土局双倍返还时间公司所交的约定为定金性质的保证金4000万元。
法院认为，挂牌出让公告的法律性质为要约邀请，合同法对要约邀请的撤回未作条件限制。因此，时间公司要求国土局继续挂牌并与之签订国有土地使用权出让合同的主张于法无据，不予支持。正在进行中的国有土地使用权挂牌交易，未获浙江省人民政府批准，从而造成时间公司期待缔结国有土地使用权出让合同的目的不能实现，国土局对此存在过错，应承担相应的缔约过失责任。该2000万元在本案《挂牌出让公告》中载明为“保证金”，双方并未约定为定金，对时间公司关于该2000万元保证金应为担保正式订立合同的立约定金，国土局应予以双倍返还的主张，不予支持。
【专家评析】
本案的争议点有两个，第一，时间公司能不能要求国土局继续履行合同？第二，时间公司缴纳的挂牌押金是定金吗？
首先，时间公司与国土局之间国有土地使用权出让合同关系是否已成立的问题，是时间公司请求继续履行合同的前提，也是国土局承担合同责任的基础。依我国法律规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。《合同法》第15条第1款规定：“要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请。”国有土地使用权挂牌出让公告与拍卖公告、招标公告等性质相似，亦是向不特定主体发出的以吸引或邀请相对方发出要约为目的的意思表示，其性质应认定为要约邀请。因此，国土局挂牌出让国有土地使用权，为发出要约邀请，竞买人所作报价则为要约。后因国土局的挂牌出让行为未经依法批准，上级主管机关责令停止挂牌，进行中的缔约行为因事实原因的出现而中断。此时国土局与竞买人仍处于缔约阶段，主要条款仍未商定，并未形成合同关系。因此，已报价并支付保证金的竞买人要求国土局继续履行合同，并无法律依据。但是，国土局未经依法批准即挂牌，造成竞买人期待合同成立的目的不能实现，使竞买人信赖利益受损。国土局对此存在过错，应承担缔约过失责任。
其次，根据法律的规定，定金应当以书面的行使约定，如果当事人交付留置金、担保金、保证金、订约金、押金或者订金等，但没有约定定金性质的，那么当事人就不能主张定金权利。时间公司向国土局缴纳了2000万挂牌押金，但是没有任何证据表明，时间公司和国土局书面约定过这2000万是定金，所以时间公司不能依据“定金法则”要求国土局返还4000万。
【法条指引】
《物权法》
第137条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。
《土地管理法》
第54条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
(一)国家机关用地和军事用地；
(二)城市基础设施用地和公益事业用地；
(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
(四)法律、行政法规规定的其他用地。
《合同法》
第15条要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请。商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。
《担保法》
第90条定金应当以书面形式约定。当事人在定金合同中应当约定交付定金的期限。定金合同从实际交付定金之日起生效。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》
第118条当事人交付留置金、担保金、保证金、订约金、押金或者订金等，但没有约定定金性质的，当事人主张定金权利的，人民法院不予支持。
16.什么是临时用地？
【宣讲要点】
临时用地，是指工程建设或地址勘查过程中一些暂时工程和临时设施所需要临时使用，而在施工或勘查完毕后不再使用的国有或集体所有土地。按照法律的规定，临时用地包括两类：一类是工程建设施工临时用地，例如，工程建设施工中设置的临时加工车间、搅拌站、材料堆场、运输道路、工程建设过程的取土弃土用地等。另一类是地质勘查过程中的临时用地，包括坝址、铁路、公路选址等对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查勘探所需临时用地等。
需要临时使用土地的，首先必须有县级以上人民政府土地行政主管部门批准，城市规划区内的临时用地，报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。其次，土地使用者还应该根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得造成对土地性质的改变和对土地的破坏；不得修建永久性建筑物或其他设施；使用结束后，将土地的临时建设的设施全部拆除，恢复土地原貌，并交还给原土地所有权人或使用权人。临时用地的期限一般不超过2年，确实需要超过2年或者合同约定期限的，必须再次经过批准，重新办理临时用地手续。
【典型案例】
2005年，武某因为生产需要，向某县国土资源局提出用地申请，并依申请内容与某村委会签订了《临时用地协议书》，约定：1、在临时占地上不得建永久性建筑物；2、临时用地期限为一年（2005年10月20日至2006年10月20日）使用期满，恢复土地原状，归还集体；使用期满后确需继续使用的，应当提前向国土资源局提出用地申请，经批准后续办手续；3、甲方必须按协议书规定的用途、范围使用土地，否则按非法占地处理。县国土资源局给武某填发了《临时用地批准书》。
2006年7月武某在租赁土地上建生产厂棚、办公和生活用房及围墙等建筑物。临时占地手续到期后，武某曾口头申请土地续期，因未提交审批材料，至今未批准续期。
由于土地出租方以武某签订协议后，私自在土地上建厂房及固定建筑物举报至国土资源局，国土资源局依职权作出该处罚决定。
武某对处罚决定不服，遂提起诉讼。法院认为，武某在临时用地期限到期后因不能提供相关资料申请续期未获批准，在批准的临时用地上修建生产厂房、办公及生活用房，违反了《土地管理法》第57条第2款“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物”的规定，故某县国土资源局以非法占地为由对其作出处罚并无不当。