复杂、艰难的退耕还林
1999～2001年，我国已累计完成退耕还林（草）170.92万公顷（2563.8万亩）。根据国家规定，退耕还林（草）工程共分两步进行，第一阶段2001～2005年完成退耕还林（草）333.3万公顷（4999.5万亩）、荒山荒地造林种草500万公顷（7500万亩）；第二阶段2006～2010年退耕还林（草）200万公顷（3000万亩），荒山荒地造林种草300万公顷（4500万亩）。
退耕还林（草）是我国生态建设中的重中之重，是防治水土流失，从根本上扭转长江、黄河流域水患灾害的治本之策。但从考察中了解到的情况看来，其复杂、艰难确也超出了许多人的想像，从政策到具体做法都还有许多值得研究的地方。
宁夏西海固是著名的贫困地区，民谚曰：“干旱山区沟连沟，出门就下沟。黄土山就像个和尚头，雨水哗哗顺沟流。种地要到山上头，下籽三升打一斗。”多年来，为了解决温饱，农民们陷入了“越垦越穷，越穷越垦”的怪圈。因此对国家的“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策衷心拥护，对通过退耕还林拓宽农民致富增收的渠道寄予了厚望。但同时他们也怕重走过去那种“毁林草种庄稼”的老路，因此他们对政府呼吁：
一是退耕还林不能搞“政绩工程”。目前一些地方已经出现了借退耕还林“捞政绩”的情况，而生态建设却是一项长期而艰巨的工作，需要几代人的努力才能收到成效，“政绩工程”会把这一工作引入歧途，一定要着眼于长远，搞好规划，一代接着一代干。
二是多为农民着想，通过办培训班等多种途径，让退耕农民尽快掌握造林、种草、管护、养畜等多种技术，增加收入。
三是要实现科学种田，提高作物的亩产量，与此同时推广节灌等农业技术。
地处嘉陵江上游的宝鸡，是全国生态建设重点示范地区，在实施国道绿化、退耕还林等“山川秀美工程”中，也发现了一些政策上的矛盾和冲突。包括：
退耕还林（草）与落实土地承包期30年不变的政策有矛盾。
封山绿化与个体承包有矛盾。封山绿化要求整体连片治理，而退耕地一般既分散面积又小，还常常互相穿插，如果仍由原农户个体承包，就常常和封山绿化的整体要求发生了矛盾。
重复收税。税务部门对退耕地的经济林既征特产税又征农业税；对25度以上的退耕地也征农业税和农田水利补偿费，违反了国家减税的规定，失信于民。
退耕还林与“以粮代赈”方针的矛盾。国家规定，发放粮食与退耕还林地种植的树木成活率挂勾，但实际上，由于各地土壤、气候条件各不相同，差异很大，在生态环境脆弱的地方植树成活率很低，于是这些地方农民的口粮就发生了问题。
上级生态建设资金不能按时、足额到位。
西海固和宝鸡反映的这些问题，都有普遍意义。
退耕还林（草）工程除涉及千家万户外，还涉及国家、地方、农民三者的关系——国家要生态、地方要发展、农民要致富，内容十分繁琐、复杂，过去没有现成的经验和模式可资借鉴，启动时又比较突然，前期准备工作——包括政策方面的准备工作不充分，缺乏切实可行的配套措施，有一定的盲目性、理想化和简单化，于是实际操作时，大量问题出现了。
举个简单例子，如四川威远、北川等丘陵县反映，过去划承包地时，一般以“习惯面积”为准，和实际面积出入很大，有个社，上报的承包地只有10来亩，但实际一丈量，竟有100多亩。最初，这个社的农民愿意退耕，但按政策规定，只能发给10亩地的钱粮补助，其余土地按荒山造林政策处理，不补助粮食，每亩地只给50元种苗款。农民们一算账，认为50元种苗款太少，划不来，于是便拒绝退耕还林了。
各地结合退耕还林普遍进行了农业结构调整，政策规定，对25度以上的坡耕地退耕，但有的农民为了种竹、种果树获得更大的收益，竟愿意将好田、好土退耕，这又怎么办？
上级要求退耕还林要“集中连片”，但落实到一家一户时，往往这家退几亩、那家退几分，有的愿意退，有的不愿意，这“集中连片”又怎样才能做到？
政策“一刀切”的现象也很突出，特别生态环境脆弱的高原地区和干热干旱河谷，对这方面的意见更大。
以地处青藏高原的甘孜州为例，每株云杉苗0.35元到0.45元，每亩如种220株，种苗款便是77～99元，如种经济林核桃，每亩40株，每株3.6元，则是144元了，都大大超过了国家每亩地补助50元种苗的规定；而高原地区气候恶劣，严寒、干燥，成活率往往不到60%，补种时的种苗款又如何解决？国家规定，生态林补助8年、经济林补助5年，内地一棵树往往10年以后便可以间伐，但在高原上，一株华山松要50年后才能成材，云杉和冷杉要80年到100年后才能成材，在这漫长的几十年内，大量农民退耕还林后既无粮食，又无其它收入，其结果便只能是毁林开荒了，退耕还林的成果岂不付之东流？
干热干旱河谷由于蒸发量大大高于降水量，种的树不但成活率低、补种面积大，而且种植时还应结合建立引水工程，但这笔资金又从哪里来？为了解决这些问题，林业部门已经千方百计大量垫资，但长此以往谁又垫付得起？
因此，这些地区认为，不承认差异的“一刀切”政策，既不科学也不公平，更严重的是，可能让生态建设功亏一篑，重复走过去那种“造林不见林”的老路。
政策不稳定也是各地反映的普遍问题。政策上的摇摆和多变曾造成基层工作的许多困难。
四川阿坝自治州金川县1999年在退耕还林试点阶段，老百姓们——特别老年人思想不通，有人说：“解放以来政策多得很，管集体的、管个体的都有，但从来没得一个政策叫人不种粮食去种树种草，你们是不是有毛病？”还有人质问：“为啥不在荒坡上还林还草要让我们在耕地上还？”为了做通农民们的工作，乡干部一人包一个寨子，一户一户地说服。有时老百姓们提出了一些问题，干部们回答不了，老百姓们便会讥笑道：“你晓得啥？你种过多少庄稼？……”
好容易通过大量艰苦细致的工作，老百姓们终于接受退耕还林的思路了，乡干部和林业干部们连忙搞规划、做设计、一户一户地丈量……谁知上级却来了新的精神，退耕面积要减少，咋样向老百姓们解释？乡干部和林业干部们真是哭笑不得……
西昌市也曾遭遇过这种尴尬。最初，省有关部门通知，退耕还林地里可以套种矮杆作物，于是他们便让农民们套种了豌豆和包谷。但豌豆和包谷出苗后新的文件来了，退耕地里绝对不准翻动表层土，只能套种草，于是又只得再次动员农民们把豌豆和包谷铲掉，弄得老百姓们怨声载道。
“石榴之乡”凉山彝族自治州的会理县也反映，1999年3月退耕还林试点初期，上级指示根据“个体承包”的精神，可以搞大户承包，他们也认为，大户承包营林的效果比农民们一家一户分散种植更好，于是便让5000大户承包了3万亩退耕还林地。谁知6月份新的文件下来了，人平不得超过3亩，于是他们只得连夜加班重新规划、重新丈量土地，再加上退钱退粮、宣传说服……等等，搞得人仰马翻，还挨了许多骂。
2001年省上追加了退耕还林后，凉山州、会理县结合产业结构调整，让林业部门落实种桑8000亩，每亩地1300～1500株。经过林业部门和老百姓们共同努力，8月中旬桑树全部栽完。谁知9月6日州林业局却又下达了新的指示：每亩地桑苗不准超过400株，林下种草。这一下，林业部门傻眼了……怎么办？是不是把种下的桑苗重新拔起？对老百姓们又怎样解释？——要知道，为了养蚕，当地老百姓们
有种植密植桑的传统，如果每亩地只种400株，老百姓们不会同意……
和陕西的宝鸡一样，嘉陵江边的另一个城市广元也反映税收政策多变的问题。国务院规定，对退耕地免征农业税，但实际上许多地方仍在向农民们征收农业税。1999年规定对退耕户的补助粮一年兑现两次，但以后不知怎地改为了一年一次，以致造成少数农民“青黄不接”，影响了退耕还林（草）工作的进行。
退耕还林缺乏工作经费是各地反映的又一个主要问题，有的地方由地方政府给予少数补助，但绝大多数地方由于财政困难，一分钱补助也没有。而退耕还林又是一项复杂的系统工程，工作量很大，从规划设计、建卡到户、丈量土地、签订合同、组织苗木、检查验收、资料印刷、组织会议、乃至迎接来自上级各方面的层层检查，每一个环节都需要钱。据估计，每退耕还林（草）1万亩，约需工作经费10～20万元（不包括差旅费和业务费），于是林业部门只得相方设法用过去留下的一点自有资金支付，实在无法解决了，便不得不挪用天保资金，还有少数地方竟用克扣农民钱、粮的办法（每户扣粮10斤）解决工作经费。
四川阿坝州的壤塘县2000年退耕还林（草）3000亩，2001年1.7万亩，但州里只给了1万元工作经费，县林业局给每个乡1000元，全县13个乡，还差3000元，得林业局掏钱补上。以致林业局长何晓刚（藏族）十分苦恼地说：“上级能不能考虑一下多给一点工作经费？退耕还林工作多，检查又特别频繁，接待费从哪儿来？我自己是不喜欢吃喝的，也从不请领导们吃饭，但是有的领导喜欢吃，我们咋办？除了吃喝，工作上每个环节也需要钱……”
西昌市退耕还林4万亩，市政府只给林业局拨付了1万元工作经费。
凉山州德昌县退耕还林4.5万亩，上级只给了两万元工作经费。
南充市退耕还林无工作经费……
于是，在考察期间我听到了这样的议论：“退耕还林利国利民，但哪个部门‘胎’到哪个部门倒楣！”
退耕还林后对林木的管护十分重要，为了防止套种和复耕，林业部门也应经常进行检查，但由于缺乏工作经费，有的便采取了听之任之，睁一只眼闭一只眼的态度，不但存活率底，林木长势很差，还出现了套种和复耕的现象，退耕还林工作的效果也就大大地打了折扣。
计划滞后、资金滞后，也是造成基层工作被动、老百姓产生疑虑，以致影响退耕还林工作进展的一个问题。特别每亩地的50元苗木费，本来很多地方就反映标准太低，无法买到优质种苗，再加以资金迟迟不到位，意见也就更多了。各地由于气候条件不同，植树季节也不同，于是不少地方竟出现了植树季节已过才拿到种苗款的情况。四川省凉山州某县部分区乡竟迟迟不兑现农民的种苗款和医药、教育补助费，全县滞留约20万元，审计部门已经提出了意见，但这些区乡仍一味拖延，不予改正。
至于在退耕还林（草）工程中如何提高科技含量，更是薄弱环节了。
把退耕还林当作“政绩工程”的，在考察中也有发现，以后将专门涉及，此处就不再赘述了。
又会“造林不见林”吗？
天然林保护工程是另一项重要的生态建设工程，目前也面临许多问题需要认真解决。
随着近年来国家对生态建设的重视和生态投入的增加，各地也纷纷提出了建设生态县、生态市乃至生态屏障的口号，但目前由于体制上缺乏统一管理、实施上缺乏科学规划，于是生态项目的确定、资金的使用乃至国家行政部门管理的职能划分等方面，都存在一定的盲目性和随意性。这些问题也反映在天保工程上。
甘孜藏族自治区州基层林业部门反映，州林业局最初要求他们先在江河沿岸造林，刚刚开始执行了，又改为先搞“绿色通道”——在公路沿线造林。凉山州一些县反映，安宁河流域的规划一会儿是林草结构，一会儿是林药结构；对经济林和生态林的比例，哪些算经济林、哪些算生态林、哪些算兼用林，标准也不断变化，具体操作时十分困难。
由于对生态环境建设管理职能的规划既不明确也不科学，计委、林业、水利、畜牧、环保、国土乃至财政都承担着生态建设任务，由于体制上的混乱，多头建设、多头管理，于是在有的地方便出现了互相争项目、争资金以及政出多门、互相掣肘的情况。再加上有的项目确定时本身便有一定盲目性，于是表面看来热热闹闹、轰轰烈烈，但或重复建设，或缺乏针对性，浪费了国家资金，而实际上却不解决问题，收效甚微。
根据2002年8月底新颁布的《中华人民共和国水法》，国家将在重要江河、湖泊设立流域管理机构，但是，从目前我国条块分割、部门分割的实际情况看来，对长江真正实行流域管理还相当困难。
和退耕还林（草）工程一样，天保工程在资金投入上“一刀切”的现象也十分突出。
以四川公益林建设为例，国家统一规定人工植苗每亩投资200元，其中中央投资80%，地方配套20%。但实际上由于地方财力紧张或对造林认识不足，绝大多数地区并没有配套。而西部的高寒、高海拔地区以及岷江、大渡河、雅砻江、金沙江、嘉陵江流域的干旱干热河谷地区，由于生态环境极度退化，造林难度很大，不但成活率、保存率低，需要多次补植，还往往要辅以引水工程或其它措施，按每亩地160元的投入计，实在无法保证工程的顺利实施。按现在的实际成本，第一年每亩需400～1000元，加上以后的补植、管护，费用更需增加一倍到两倍。因此有的地方反映：“造一亩亏一亩，林业部门背不起，地方财政也背不起，不如干脆不造！”
根据这种情况，有的地方建议，在财力不足的情况下，国家能不能突出重点，集中资金在关键地区先进行治理，提高质量，造一亩算一亩。他们说，如果不改变这种“撒花椒面”遍地开花的办法，10年后，可能“造林不见林”的现象又会出现了。
禁伐令下达、实施天保工程后，缺乏配套措施和实施细则，在贯彻时便产生了许多新的矛盾，遇到了许多新的问题。
人工林的商品材采伐和生产建设、人民生活用材如何解决都是首当其冲的大问题。
云南省元谋县反映，封山育林根本封不死，真要封死了，老百姓的烧柴怎么解决？牲畜的放养又怎么办？元谋县正争取成为沼气示范县，也想推广圈养，但这些既要经费又要时间，短时间内办不到……
泸定县在制止老百姓砍伐烧柴时，老百姓们说：“连烧柴都不准砍，你把我们杀了算了！”
青衣江畔宝兴县的硗碛乡是一个藏族乡，有30多户农民要求建房，报告交上来一摞，县上无法解决，包括有户农民住房被火灾烧毁也无法解决——砍伐人工林吧，还没有成材，天然林呢又全部禁伐……老百姓们意见很大。