甘肃农村公共道路发展研究
农村公共道路是公路交通网的重要组成部分，沟通着社会经济中心和农产品集散地、农业生产基地，是直接服务于农民生活和农村经济的主要公共基础设施。农村公共道路是农村人流、物流、信息流的重要载体，对促进区域经济发展、活跃农村商品市场、加快城乡物资交流、推动农村社会进步、提高农民生活水平等各个方面的全面发展具有重大意义。
一、甘肃农村公共道路发展的特点
根据全面建设小康社会的总体要求，2003年以来，交通部加大了对农村公共道路的投资力度，提出了“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”的建设目标。为此，甘肃省交通厅提出“近期以通为主、中期明显改善、远期基本适应”的发展农村公共道路的战略思路，大力推动乡村公路建设，使全省农村公共道路发展呈现出一些特点。
（一）农村公共道路建设进入新的高潮阶段
从1951年开始进行农村公路建设，甘肃省经过几次筑路高潮，使农村公共道路得到不断发展。改革开放以后，在中央政府的帮助下，地方各级政府和交通部门的努力下，甘肃农村公共道路得到较快发展。在“十五”规划期间，甘肃全省共安排实施了通乡等级路项目339个6493公里，通乡油路项目167个1830公里；通村农二级路项目1719个11618公里，通村油路项目386个2060公里。累计新建改建农村公路18110公里，新铺油路3890公里，使339个乡镇和1719个行政村通了公路或农二级路，167个乡镇和386个行政村通了油路。
尤其是在近两年，中央财政投资额连年增大，甘肃农村公共道路的建设步伐明显加快。2004年甘肃省共安排补助投资2．01亿元（款源为交通部通达工程专项资金），完成了农村公路通达工程建设项目1433个10369公里，其中通乡油路90条1020公里，通乡等级公路84条1719公里，通村油路161条888公里，通村公路1106条6742公里。2005年，甘肃省农村公路安排补助资金3．253亿元，建设项目共548个6137公里。其中：通乡等级路151项2721公里，通乡油路44项490公里，通村油路107项722公里，通村农二级路246项2204公里，试点县项目185项950公里（通村油路118项450公里，农二级路67项500公里）。截至2005年12月底，除平凉、白银、甘南、陇南、庆阳、天水、临夏、兰州等地个别施工难度较大及计划下达较晚的项目正在进行收尾工程外，其余所有项目已全部完工，基本完成了省厅下达的年度建设任务。
到2005年底，全省农村公路总里程达77345公里，其中县道15317公里，乡道11478公里，村道50550公里，农村公路密度达17．02公里／百平方公里；四级以上公路24909公里，占农村公路总里程的32．2％，沥青（水泥）路10694公里，占农村公路总里程的13．8％。县（市）的公路通畅率为100％；乡（镇）的等级公路通达率为95．09％，62．8％的乡镇通了油路；行政村的农二级路通达率为90．11％，16％的行政村通了油路。还有76个乡镇不通等级路，462个乡镇不通油路；1729个行政村不通农二级路，14689个行政村不通油路。与2000年底相比，“十五”期间全省乡（镇）的等级公路通达率提高了11％，通机动车的行政村增加9％，农村公路的通达、通畅率都有了明显提高。目前，农村公路网络已经遍布甘肃14个市（州），极大地改善了路网的整体服务水平，对广大农村地区脱贫致富奔小康，对地方经济发展、民族团结、社会稳定都发挥了十分重要的作用。
（二）乡村干部群众建设乡村公共道路的热情高涨
农村公路建设是“民心工程”和“德政工程”，得到了甘肃省乡村干部和农民群众发自内心的支持和拥护，在各市县掀起了建设乡村公路的新高潮。为了推动乡村公共道路建设，甘肃省各级政府组建专门的领导班子，制定了鼓励农村公路建设的优惠政策和保障措施，保证了农村公路建设宣传工作有高度，协调矛盾有深度，解决问题有力度，发动群众有广度，有效地推动了全省乡村公路建设的全面展开。由于省、市（州）、县政府三级的重视，有关政策能够落实和资金能够及时到位，极大地调动了乡村干部和广大村民修建乡村道路的积极性。
目前，天水市各级政府和农民群众修建乡村道路的积极性高涨，投入了大量的财力、物力和人力，使乡村公共道路状况有较大的变化。如清水县动员群众修路，2004年计划修建乡村道路37条，实际完成80余条。北道区计划修路43条，实际修建了78条。2004年，天水市乡村公共道路建设形势非常好，各区、县完成了计划修建的乡村公共道路任务，明显改善了乡村交通条件。我们调查的天水秦城区太京镇，仅在2004年的上半年，镇政府就组织各村农民群众，整修各村道路35条，长218公里，其中整修山路16条、川路19条；使15条道路砂石化，6条道路扩建成了农机路（长7．2千米），改善了全镇乡村公共道路状况，为村民生产、生活提供了方便。
在甘肃省的镇原县，2003年县委、县政府把乡村公共道路建设作为改善基础设施条件和执政为民的一项重点工程，组织开展了“大办交通年”和“乡村道路建设攻坚年”活动，全县上下齐心协力，大干快干，使全县乡村公共道路建设取得了寒破性进展。截至2004年9月底，镇原县新建改建农二级标准以上乡村道路105条，里程共计1089公里，其中新建64条772．2公里，改建41条316．8公里，使全县乡村道路总里程达到1766．7公里，是2002年乡村道路总里程的2．6倍，全县187个行政村、27．7万农民受益。
甘肃的灵台县在2004年掀起乡村公共道路的建设高潮。“要想富，先修路；公路通，百业兴”，已成为灵台县乡村干部群众进入小康社会的宣言。近年来，灵台县各级政府坚持把乡村公路建设作为改善生存环境、促进经济发展的一个重要举措。在建设资金十分困难的情况下，采取国家投资与农民投入相结合的方式，发动村民削山填沟，拱路架桥，走出了一条超常规发展的路子，先后修建乡村道路39条，总投资达350万元，农村交通事业取得了长远发展。灵台县的新开乡，在两年内累计投资120多万元，新修乡村道路5条81．15公里。中台镇筹措资金25万元，整修乡村道路11条39公里；星火乡用2个多月时间，整修了全乡主要道路28条23．7公里，整修加固了4座土桥。西屯乡筹资30多万元，拉运砂石4300多方，整修乡村道路24条38．4公里。
（三）通村公路建设成为农村公共道路发展的重点
在近两年的甘肃省乡村公共道路发展中，各市（州）县都把通村公路建设作为发展的重点。2003年甘肃省新增乡村道路1710公里，使全省86．02％的行政村通了公路，94．59％的行政村通了机动车。2004年甘肃省对乡村公共道路建设投入10．65亿元，50％的资金用于建设一批通村公路项目，以加快通村公路运输网发展。在甘肃省公路局下达了2004年第一批乡村公路通达工程建设任务中，其中建成159条通村油路和1053条通村农机路，这在甘肃省公路建设史上是少有的。
在“十五”规划期间，甘肃全省共建成通乡等级路6493公里，通村农二级路11618公里，建成的通村公路是通乡公路的1．79倍；修建通乡油路1830公里，通村油路2060公里，完成修建的通村油路是通乡油路的1．13倍。
从我们掌握的有关资料看，天水市的各区县、庆阳市的镇原县和临夏州的和政县都把通村公路建设作为乡村公共道路发展的重点。
在天水市的乡村道路发展规划中，通村公路建设也占有重要地位，力争使通村道路达到能通汽车的农二级公路标准。明确规定，2004年修建200条通村的农二级公路，其中5条为柏油路。其他的通村农二级公路工程计划将在2005年争取全部完成。
镇原县经过2003年和2004年的乡村公路建设，行政村通路率由2002年的64．6％上升到90．6％，绝大多数行政村通上了农二级标准的平坦公路，结束了部分行政村不通公路的历史，为农民致富提供了便利条件。
2003年以来，和政县政府也始终把通村公路建设作为乡村公共道路发展的重点，累计投资1194．5万元，修建通村公路53条298．7公里、通社公路41条85公里。
（四）旅游地区农村公共道路发展的水平较高
在旅游业发达的市（州）县，农村公共道路的发展水平相对较高。我们调查发现，在甘肃省的87个县市区中，敦煌市的农村公共道路发展水平最高。敦煌市位于甘肃省河西走廊最西端，境内拥有世界文化遗产莫高窟、自然奇观鸣沙山、月牙泉、国家地质公园雅丹地貌等众多的文化和自然景观，由此成为全国的旅游热点城市之一。敦煌市下设12个乡镇、79个行政村，拥有18万人口，2004年人均纯收入4374．元，是甘肃省率先迈进小康的县市之一。
发达的旅游业和较高的财政收入，为乡村公共道路发展奠定了良好的经济基础。2002年敦煌市共有乡村道路357．3公里，已经柏油化的道路为250．4公里，占71．3％，而只有22个村106．7公里的乡村道路没有柏油化。从2003年开始，在敦煌市政府的领导和市交通部门的组织下，社会各界和乡村干部群众齐心协力，在全市范围内兴起了建设乡村公共道路的高潮。2004年，已完成了涉及8个乡镇22个行政村的106．7公里的村级道路柏油化建设工程，形成了村村通油路的现代公路网络，实现乡村公共道路柏油化的发展目标。目前，敦煌是甘肃省唯一实现乡村公共道路柏油化的市县。
（五）交通部门严格控制乡村公路建设的质量
在乡村公路建设过程中，甘肃省公路部门始终把质量管理放在第一位，严格控制公路建设的质量标准。甘肃省交通厅认为，如果乡村公路建设的质量出了问题，农民群众就会对政府有意见，将严重影响交通部门的形象，“民心工程”就成了“伤民心工程”。因此，在公路建设项目的实施过程中，对乡村公路的质量标准做出了明确的规定。省交通厅专门成立了乡村公路办公室，加强公路建设的监督检查，把质量作为办公室最重要的工作来抓。
甘肃省公路局要求，通乡油路的路基工程必须整修完善并达到四级以上标准：路面设计宽度6米（特殊路段单车道不小于3．5米），路面面层厚度不小于3厘米。根据地质水文情况设置必要的砂砾垫层，基层（石灰稳定砂砾层和水泥稳定砂砾层等）厚度必须达到15至20厘米。通行政村公路必须达到农二级以上标准；有条件的地段应达到四级或农一级技术标准，路面设计宽度必须达到3米以上，面层厚度不小于3厘米，设置必要的砂砾垫层和基层（石灰稳定砂砾层和水泥稳定砂砾层等），基层厚度不小于15厘米。
针对通乡通村公路建设，交通部门专门制定了质量管理办法，由市（州）县级交通部门派驻监理人员进行现场监理，监理人员要接受严格的培训，以提高其业务素质和技术水平，确保质量不出问题。省公路局要组织专门的检查组分片区巡回检查。如果哪个地区农村公路建设质量出现问题，将在下一年安排计划项目时予以削减，对质量搞得好的地区多安排项目，以奖代补。
对2004年实施的乡村公路通达工程（修建98条通乡油路、159条通村油路和1053条通村农机路），所有项目要在2004年10月底前全部完工，11月中旬完成验收并上报甘肃省公路局。11月下旬，甘肃省公路局抽验合格后全额拨付剩余补助资金，并根据完成情况进行奖罚。10月底前未完成的项目，或抽查发现项目不实、里程与实际不符以及质量差、社会影响恶劣的项目，甘肃省公路局将不予认可，不拨付补助资金。
二、甘肃省农村公共道路发展存在的主要问题
由于各种因素的制约，乡村公共道路的建设和管理一直是甘肃省公共道路发展的薄弱环节，甚至已经影响到农村经济的不断发展和农民生活的进一步提高。从我们调查发现，目前甘肃省乡村公共道路发展现状，主要存在以下几个问题：
（一）乡村公共道路的发展水平落后
由于历史原因和资金短缺等众多因素的制约，甘肃省农村公共道路的发展水平与东部沿海地区发达省份相比十分缓慢，农村公路的通达深度低、抗灾能力差、总量少、等级低等问题仍很突出。特别是甘肃省的边远山区、贫困地区和少数民族地区群众出行难的问题仍然未能得到根本解决，乡村公共道路的发展现状远远不能适应农村经济发展和农民生活需求的客观需要。
如果把甘肃省农村公共道路的发展程度与东南沿海的浙江省相比，差距是非常明显的。2003年底，甘肃省的1534个乡镇中仍有244个乡镇不通等级公路，14238个行政村中仍有2480个行政村不通农二级公路；而浙江省的1723个乡镇中只有11个乡镇未通等级公路，41383个行政村中只有1038个村不通农二级公路。2003年底，甘肃省有792个乡镇不通柏油公路，占全省1534个乡镇的51．63％；14238个行政村不通柏油公路，占全省17825个行政村的79．88％。而浙江省有206个乡镇不通柏油公路，仅占全省1723个乡镇的12％。
由此可见，加快农村公共道路建设，改善农村公共交通条件，依然是摆在甘肃省各级政府和交通部门面前的主要任务。各级政府要抓住国家发展乡村公共道路的机遇，坚持“近期以通为主、中期明显改善、远期基本适应”的发展思路，加大乡村公共道路建设的力度，使农村公路通达深度进一步提高，技术状况明显改善，形成与干线公路网相协调、等级结构配置合理、外畅内联、四通八达的农村公路网络体系，以适应甘肃省农村经济发展和农民生活水平全面提高的需要。
（二）乡村公共道路的发展不平衡问题比较突出