甘肃省高台县农村公共事业调研报告
2004年8月18日至22日，我们对甘肃省张掖市高台县的乡村公共事业建设与管理进行了五天多的走访调查。这次调研活动的目的是：全面了解和掌握甘肃省农村公共事业的建设与管理状况，为各级政府制定有关发展规划和政策提供依据、可行性建议。
乡村调研的主要内容是：一是高台县乡村农村公共事业发展现状；二是县乡政府发展农村公共事业的规划和政策；三是乡村干部、村民对发展农村公共事业的意见、看法。
调查的主要对象是：县级有关政府部门、乡镇政府、村干部、村民。调研的主要方法：一是收集县乡村现有的成型资料；二是对乡镇干部、村干部、村民的问卷调查；三是对村干部和村民的个别采访。调查的主要范围：高台县的南华镇、骆驼城乡、巷道乡和水务局、交通局等部门，以及巷道乡东湾行政村。
一、高台县乡村公共事业建设与管理现状及特点分析
甘肃省高台县位于河西走廊西端最狭处。2003年全县有15．89万人，其中农业人口12．93万人，非农业人口2．96万人。2003年高台县城镇居民人均可支配收入5436元，农村居民人均纯收入3300元。高台县下辖12乡镇，我们调研的南华镇、骆驼城乡和巷道乡的经济发展和农民收入处于全县中游水平。
南华镇现有2．2万人口，设有15个行政村。2003年，在南华镇的国民经济产值中，农业占43％，工业占27％，服务业占30％。财政收入2003年为322万元。尽管境内有大小企业60余家，但在镇的企业大多数归县部门管辖，不属于南华镇管理。因此，南华镇仍以农业为主，农民收入主要靠农业。2003年南华镇人均收入3100元，略低于全县人均收入3300元。
骆驼城乡2003年底拥有人口10875，辖13个行政村，76个村民小组。骆驼城乡建于1984年7月，农民以移民为主，移民主要来自定西、会宁、山丹等地和青海省，另外移民还有一些少数民族，如土族、藏族、回族和裕固族等。骆驼城乡的农村经济以农业为主，粮食作物以小麦、玉米为主，经济作物有番茄、中药材、甜菜、瓜果、制种等。2003年，骆驼城乡的工农业总产值为8090万元，其中农业种植业3450万元，畜牧业1200万元，工商业740万元。骆驼城乡的农民收入在全县中等偏下，2003年人均纯收入3025元。
巷道乡拥有人口2万多，下辖13个行政村。巷道乡拥有耕地2万亩，其中菜地1．8万亩，是典型的菜农之乡。2003年在全乡国民生产总值中，工商业占40％，农业占60％。其中，蔬菜业占36％，生猪业占24％。2003年，巷道乡的财政收入为280万元，支出90万元。巷道乡靠近高台县城，城郊优势明显，于是乡政府提出了依托城市、服务城市，发展第三产业，加快城乡一体化建设的整体发展思路。十六届三中全会后，巷道乡政府提出向综合性总体发展深化，在经济收入增长的同时，全面推动全乡社会公共事业建设。
（一）乡村公共道路网已经形成，通村道路标准有待提升
高台县位于河西走廊西端，地势比较平坦，地质状况不错，大多是戈壁滩，路基状况较好，便于修建各种农村公共道路。目前，高台县的通乡公路基本上实现了柏油路面，通村道路大部分是砂石路面，但大多数通村道路也达到了农二级公路的标准，可以满足农民的农副产品运输的需要。从我们调查的情况来看，南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇的农村公共道路发展状况，基本处于这一层次水平。
为了提高乡村公共道路的发展层次，满足农村经济发展和农民生活需要，2003年，省县两级交通管理部门提出高台县乡村道路柏油化的建设目标，规定路基部分由村民承担修建，路面柏油部分由上级主管部门承担。
南华镇位于高台县城南7公里处，是市县交通枢纽，道路四通八达。其中境内有县乡道路10多公里，乡村道路约80公里，农村公共道路基本上实现了乡通县、村通乡、社通村的网络格局。几年来，先后投入资金100多万元，铺设拓宽集镇主、次干道7公里。目前，南华镇13个行政村约有10．5公里的村道路需要柏油化，但在近期内无法实现这一目标。乡村道路基本上处于维护状态，不可能有较大发展。县乡道路归口管理，通村道路一般各行政村自己管理和维护。
骆驼城乡境内拥有两条柏油公路，里程约30公里，13个行政村相互之间的交通干道主要是石子道路。县乡公路有县交通局负责维护，通村道路有各行政村村民负责维护。在行政村的通社（自然村）道路中，仅有1公里为柏油路，其余全是沙石道路，由行政村负责修建、管理和维修。
在巷道乡的13个行政村中，有6个村的通村道路是柏油路，另外7个村的通村道路仍然是砂石路。目前，巷道乡的乡村道路约70～80公里，其中柏油路有11～12公里，只有14％的道路实现了路面柏油化。上级政府部门要求乡村道路要全部实现柏油路，巷道乡近几年还无法做到。巷道乡有77个自然村（社），至少需要77条村社道路柏油化。近两年，由于缺少上级政府主管部门的投资，巷道乡政府主要是组织农民对现有的乡村道路进行维修改造，2003年和2004年先后维修改造了2公里和4公里砂石路。
据我们调查了解，高台县的农村公共道路建设的基本模式是：县乡公路（县城至乡府）由政府财政负责投资修建，乡村道路（乡府至行政村）由行政村村民负责投资修建。行政村通往社区（居民点）的村级道路的投资、管理、维护全部由村民自己负责。村社道路的所有权归属于自然村，维修有村民自己负责。县通乡的道路建设由县交通局统一投资建设和维修管理。
过去，乡村道路建设投资的主体一直是农民，现在，政府部门成为乡村道路建设投资的主要力量，村民集资修路的很少。在我们调查的三个乡镇中，只有巷道乡的一个行政村有一位村民投资7000元，对本村的道路进行了路面柏油化修建。近两年，由于上级政府部门对乡村公共道路建设投资资金太少，造成乡村道路发展进度缓慢。在2003年和2004年的两年内，交通主管部门对三乡镇的乡村公共道路建设几乎没有投入建设资金。
在现阶段，如果要提高乡村公共道路的等级标准，由砂石路面发展为柏油路面，就要征用大量的农业用地。由于国家对使用农业耕地控制的非常严格，占用耕地要得到市政府和省政府的批准，占用荒地要得到市级政府和县级政府等部门的批准，建路征地的程序繁多、手续复杂，而且还要使用大量的征地资金。另外，征地资金不到位，农民闹事也影响乡村公共道路的建设进程。
税费改革后，高台县各乡镇几乎没有新建乡村公共道路。因为，农村税费改革限制了乡镇政府的对农民集资修路的权力，而西部各级政府的财政收入又有限，没有能力对乡村道路投入大量资金。再加上，按照现行的农村发展公共事业的政策法规，对农民集资修路这种重大的村务行为，实行“一事一议”制度，在村民大会上要得到80％的村民同意，才能对农民进行集资，而西部农民每年的经济收入比较低，缺少修建乡村道路的能力和热情，也就影响了农村公共道路的进一步发展。
（二）乡村公共电力设施管理规范，已出现满足不了农村发展需要的现象
公共电力设施是农村公共事业设施的重要组成部分，对农村经济发展和农民日常生活有着重大影响。高台县农村电网改造从1999年开始，历时四年多，国家先后投资近1．1亿元，对农村电网进行了大规模改造建设，使高台县的电网布局更加合理，达到了“安全可靠、调度灵活、参数优良、装备先进”的要求。目前农村用电管理也比较到位，而且做到了城乡电费统一价格，同网同价。从我们调研的情况看，在农村各项公共事业中，乡村公共电网的建设和管理是乡村干部群众最为满意的。
南华镇的农村公共电网改造工程从2000—2003年持续了4年多，县电力公司共投资1300万元，基本解决了农村用电的需要。乡村电网改造的主干线和支干线等电力设备全部由电力公司投资，管理、收费也由县电力公司负责。由于电力公司的管理到位，服务较好，农民群众对农村公共电力事业也比较满意。南华镇的乡村照明电收费与城市一样，农村生产用电每度0．31元，生活用电每度0．43元，而且乡村电线铺设全部使用了地埋线。
骆驼城乡的农用电网改造工程也进展顺利，公共电力设施已经基本配备到位。骆驼城的乡村电网由国家负责投资，县电力局负责建设，电网入户设施和农户家用电线由农民自己负担，每个农户家庭承担约100元左右，主要用于购买入户电线和电表。目前，骆驼城乡各行政村的农民生活用电网已经全部接通（除个别移民户），由电力公司负责经营管理。由于电网配套设备齐全，各村社的农户用电一直比较正常。骆驼城乡的农民生活用电和生产用电分别实行统一价格，生活用电每度电为0．43元，生产用电每度电为0．31元。
巷道乡的农村电网改造资金由国家投资350万元，农户每家投资入户费用149元。2004年全乡农用电网改造完成，电网设施更新速度较快。目前，巷道乡的农村电网线路总里程多于乡村道路，大约在100公里左右。改造后的农用电网由县电力公司统一管理、维护，电网所有权也归国家电力公司。
目前，高台县农村电网管理存在两个不稳定因素：一是个别乡村的电网走向、布局不够合理。如巷道乡靠近城区，经济相对发展较快，农村用电户较多，耗电量也大，现有的电网设施满足不了各村农民发展的需要。有些耗电大户的用电需求不能得到满足，农民只有自己架设用电线路。二是电力公司试图提高电价，造成农民人心恐慌不稳。据说，县电力公司准备把农业经济作物的生产用电每度价格涨至0．54，农民对此十分不满。另外，经济作物用电和种植作物用电也不好区分。最近（2004年8月），县政府作出了农业生产用电不涨价的决定。
（三）乡村公共饮水设施齐全，水质基本达到饮用水标准
高台县农村饮用水主要有深井水、自来水和窑水三种类型。近年来，高台县政府通过人饮工程，普及农村自来水，力争农村人畜饮用水达到国家标准要求，以满足农民生活和农村经济发展的要求。2002年和2003年连续两年，高台县通过国家农村饮水解困项目，先后投资1597．52万元（中央预算内专项资金975．45万元，地方自筹622．07万元），在9个乡镇的41个行政村实施了农村饮水解困工程。高台县的农村饮水解困工程大多数是100万以下的集中供水工程，共30项，其中，人饮解困工程24项，氟病改水工程6项。高台县的人饮工程建设全部达到了国家的验收标准，解决农村近5万人的饮水困难，满足了农民的生活要求，提高了村民的生活质量。
南华镇在政府所在地铺设上下水管道1．8公里，镇区内单位、企业及周围农户857户，9000人吃上了自来水。南华镇的3个移民村为井灌区，生活饮用水是窑水；老区12个村全部用自来水，其中7个村的饮用水由县自来水公司供应，水费与县城同价，5个村自己打井铺设管道，自己收水费，（采用县自来水管理办法）。南华镇是高氟地区，政府十分重视农村饮用水的履行工程。2003年，镇政府组织各村农民进行饮水工程建设，每户投资约400元，供水工程大的每户投资约500元，上级政府有关部门也进行配套投资。在供水工程建设资金中，政府投资占整个总投资的60％。各村共打饮用水机井290口，基本解决全镇村民的饮用水问题。
骆驼城乡是井灌区，开发了很多深井，大搞人饮工程。骆驼城乡的人饮工程输水管道设施建设的投资，国家给予一定补贴：人饮工程的干支渠由国家投资建设，进入农户家里的饮水管道建设，国家给30％—40％的补贴。目前，骆驼城乡的13个行政村，实施深井饮水工程的有9个村，人饮工程的有2个村，使用水窖的有2个村。村民饮水基本达到了国家饮水标准。
巷道乡地域靠近县城，从2002年开始，有5个村的农民饮用自来水，自来水由高台县自来水公司提供；8个村的饮用水设施是手压井，农民一户一个，基本上无人饮用河水。2003年和2004年国家在巷道乡投资建设人畜饮水工程，有关村社农民一户出资200元，人饮工程和深井人饮的管线每户出资200元。入户饮用水费，每月5立方米3元，超额的每立方米1元。巷道乡的自来水供应、管理由县自来水公司负责；其他村的人畜饮水工程设施和供水由县人畜饮水工程办公室管理。
（四）农村公共医疗一体化建设基本完成，乡村公共卫生设施有待进一步完善
为了加强乡村公共医疗建设，高台县卫生局在学习借鉴甘州区、临泽县等地经验的基础上，起草了“高台县乡村卫生组织一体化管理实施方案”和“高台县乡村卫生组织一体化管理办法”，整合和优化乡村医疗卫生资源，整顿和规范农村医疗卫生工作秩序，提高乡镇卫生院综合服务功能，使乡村两级医疗卫生组织融为一体，建立与农村经：济社会发展相适应的新型农村卫生服务体系，为实施农村新型合作医疗奠定基础。
2004年3月，高台县在全县范围内推行乡村卫生组织一体化工作，按照“一村一所、合理布局”的原则和乡镇卫生院所在地的行政村不设卫生所的要求，将一村多所整合为一村一所，毗邻小村并人大村。全县除城关镇和盐池乡外，其他10个乡镇的132个行政村原有的村卫生所197个，目前已经优化整合为103个，有19个行政村因服务人口较少，并入毗邻大村，使乡村卫生院资源得到了比较合理的配置。并且严格审查乡村行医人员资格，淘汰了26名不符合乡村医生条件的人员，保证了各村农民看病安全。我们调查的南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇也在2004年上半年完成了乡村卫生组织一体化建设管理工作。