既然企业财产所有者仍是政府，它在行使财产权利时就不可避免地会“串借”行政权力。在这种权利（权力）配置格局下，试图建立一系列有效的制度安排，界定不同政府部门之间的权责界限，其成本是极其高昂的。实际上，当政府Ⅱ按照效用最大化原则行使财产所有权职能时，其他政府部门的偏好不可避免地会进入它的效用函数。就是说，政府Ⅱ的效用函数具有兼容其他政府部门偏好的特性。这种兼容性势必导致国有财产权利行使中的经常性冲突和权利“真空地带”的出现，为国有财产流失留下了很大空间。
2.企业权利界区的不确定与非规范行为
“双轨”制度下的企业权利界区基本上取决于两类政府的博弈。由于这种博弈经常变化，使得企业权利界区稳定性较差。与此相对应，企业行为极不规范，它随政府博弈的变化而进行相机决策。并且，企业行为在政府政策出台前后也有所不同。
第一，政策出台前的企业：无所适从。集权制度下长期形成的“服从式”行为模式的惯性使企业在进入“双轨”制度后仍不敢或不能自主行事，政府干预的继续存在更加强了他们的这种心理。受集权制度的影响，企业的基本行为准则是：只做政策允许的事，不做政策没有规定的事，更不做政策不允许的事。因此，在政府政策出台之前，业已习惯于循规蹈矩的企业，势必表现出手足无措，无所适从，采取观望态度。
第二，政策出台后的企业：迎合政府偏好或“打边球”。企业迎合政府偏好一般表现为企业严格按照政府政策行事。不过，由于企业对政府政策的理解可能出现偏差，使企业在表面上迎合政府偏好下，实际上却可能部分偏离真正的政府偏好。为避免此种情况的发生，保证自身安全，企业一般采取偏重于保守的政策选择。而“打边球”是企业在不违反政策规定的前提下获得政策运用收益的最大化。“打边球”可以理解为：只要不属于政策不允许的范围，企业都可以涉足。由于它含有政策没有规定的部分，因而有人认为这是在“钻政策空子”。的确，“打边球”含有可能发生投机等不正当行为之成分，但更重要的是，它表现了企业的一种制度创新行为。在“双轨”制度下，两类政府通过博弈而出台的政策相对于企业效率的要求而言，一般适用空间非常有限，而且具有不稳定性。在这种情况下，企业在政策不允许的范围之外尽力扩大自己的活动空间，显然有利于企业效率的提高。特别是政策偏重于守旧时，企业“打边球”行为无疑有竭力矫正权利配置错位的作用。
总之，“双轨”制度是一个动态制度变迁过程，相对于现代市场制度和集权计划制度，它具有较大的不稳定性，中间存在制度变形和复归的可能性和现实性，由此，“双轨”制度下的企业效率就会表现出较大的起伏不定的性状。但是，与集权制度相比，“双轨”制度下已有了追求利润最大化的目标倾向，虽然追求产值或产量最大化仍是重要的目标。这两种目标的均衡通常取决于企业内外权利配置的状况。而权利配置除可能影响企业单位直接成本外，其自身的成本也是相当可观的。也就是说，“双轨”制度下的国有企业效率由于目标倾向的变动虽然得到了一定的改进，但受高昂的权利配置成本的局限，企业永远不会达到潜力所及的最大化。实现国有企业效率的最大化，有待于按照现代市场制度的规范对国有产权的重新配置。
二、构造国有产权与非国有产权的制衡机制
产权是法定权利的一种。国有产权与非国有产权是两种不同形式的产权，其两者并不具有性质上的差异。现代市场制度作为法制社会，对各类产权应一视同仁，并应形成各类产权有效竞争与制衡的产权运行机制，从而进一步推动市场经济的有序运行。
（一）赋予各类产权主体平等的法律地位
由于产权权能的分解，同一类产权往往可以派生出多个主体，即分解出来的独立的权能都有相对应的主体。国有产权作为一种产权形式，其权能至少可以分解为两大类：一是国有财产所有权；二是国有财产经营权。前者的主体是全体人民，其代表是国家政府；后者的主体是实际占有国有财产的企业。当国家政府以国有财产所有权主体（或代表）的身份出现时，其行使的是财产权利而不是行政权力。在这里，财产权利是受到法律保护的，而行政权力则不在法律保护范围之列。只有政府作为社会管理者身份出现时，它所行使的行政权力才受到法律保护。在产权框架下，只有经济主体，没有行政主体。各种经济主体是平等的，不存在任何只针对某一主体的特别优惠。也就是说，任何经济主体都不存在特权。
国有财产权和行政权的不同性质决定了两者是可以分离的，进而国有财产权主体的分离也是可能的。国有财产权主体作为市场主体，必须与其他任何主体（包括各类非国有财产权主体）同等看待，这是由现代市场制度的本质决定的。现代市场制度的内在要求是不同主体在市场上平等交易、公平竞争，其在法律上的体现就是不同市场主体的法律地位平等。而市场主体法律地位平等，首先表现为财产权利平等，即不同的市场主体，不管其所有制性质和经济实力如何，其财产权利是平等的，在法律上应得到同等效力的确认和保护。所谓“集体利益服从国家利益，个人利益服从集体利益”的道德模式在财产权利领域是不适用的。
（二）构造国有产权与非国有产权的制衡机制
市场经济运行本质上是产权运行，不同的或多元的产权主体是市场经济运行的基本前提。多元的产权主体必然形成多元的产权运作机制。在市场经济制度下，这种多元的产权运行机制又必然形成某种竞争与制衡关系，从而推动市场经济的有效运行。
那么，如何构造国有产权与非国有产权的有效制衡机制呢？要建立各类产权的有效制衡机制，除了前述的独立化国有产权主体外，还应着重考虑以下三个方面：（1）规范国有产权的运营。除了社会公益性国有财产之外，其他所有国有产权都应纳入资本化运营轨道，使其按市场规则运作，以增强其排他性、扩张性和竞争性，保证国有产权的完整统一。（2）扩大非国有产权的市场空间。目前，我国非国有经济的发展还主要局限于工业领域。为了充分发挥非国有经济对整个国民经济增长和居民福利水平增进的作用和贡献，应拓展非国有经济的市场空间，允许非国有经济在一定程度上进入交通、通讯、金融等行业参与竞争，活跃经济。（3）促进各类产权形式之间的开放和流转。集权制度下的产权结构是封闭型的，缺乏产权之间的竞争和融合，从而限制了经济发展。建立社会主义市场经济体制，必须造就开放性产权结构。为此，必须破除所有制等级制度，使所有制多种成分之间在同一起点、同等机会和环境下平等竞争，并通过相互间的自由组合，最终促成产权之间制衡机制的形成。
三、产权约束主体的构造
我国国有企业改革的目标模式是建立现代企业制度，现代企业是产权规范下的公司制企业。所谓产权规范，是指通过现代市场制度中完备的法律体系，创立、保护、促进和约束产权及其派生的各项权能，使它们处于一个合理、有效和规范的交易结构中。在现代企业中，产权关系直接规定着企业的权利配置。产权规范下企业运营的有效性，在于以权利制约权利，而不是以权力制约权力。因为权力约束是强制性约束，而权利约束是自愿性约束。也就是说，在现代市场制度下，构造以权利制约权利的产权主体约束机制对企业的高效运营是至关重要的。因为这必将使国有产权从政府行政权力控制中分离出来，纳入到以契约维系的市场交易关系中，从而提高财产运营的效率。结合我国改革以来重“放权”轻“约束”的经验教训，要把国有产权纳入市场交易关系中，除了要在国有经济外围积极推动非国有经济主体发展外，在国有经济内营造市场化的、彼此制约的独立的不同国有产权主体是至关重要的。
（一）三级产权约束主体构造的思路
我国学者认为，按照股份制的规范确立和设计三级产权主体是形成产权约束机制的关键，这必将推动我国国有产权重置的顺利进行。下面，我们对此加以简要说明。
1.中央级：国有财产所有权管理主体的确立国有财产所有权管理主体是国有财产所有权主体（全体人民）的代表组织。在集权制度和改革以来的“双轨”制度中，这个主体是由政府来充任的，其结果导致了政府以行政权力代替财产权利，对企业进行直接行政控制，致使企业长期处于低效率徘徊状态。鉴于此，可考虑设立纯经济性的国家国有财产管理中心（姑且称为国家国有财产管理委员会）来充任国有财产所有权管理主体。
国有财产管理委员会的管理权限是跨行业、跨部门、跨地区的。建立这一组织其目的在于解决企业内国有财产所有权无人负责的问题，保护所有者权益。但是，国有财产管理委员会并不直接从事国有财产的具体经营活动，其身份如同拥有众多企业股份的股东，依靠投资所获得的法律认可的股权对所投入企业中的财产进行控股，并享有投资财产的监督权、收益权和处置权。这一组织的设立客观上造就了与非国有经济主体相制衡的市场竞争主体——国有经济主体。
2.中介级：国有财产价值经营权主体的确立国有财产价值经营权是该权利主体所享有的对价值形态的国有财产的经营权。在现代社会，财产权利（产权）分解为价值形态的权利和实物形态的权利已成为普遍的现象，相应地，也出现了两种不同的权利主体。两种权利的分离是伴随有价证券投资而出现的。在两种权利和权利主体中，价值形态的权利和权利主体往往对实物形态的权利和权利主体具有支配性影响（经济约束和刺激）。
在我们确立了经济性的国有财产所有权管理主体之后，设立国有财产经营的中介组织就更为必要了。该中介组织享有国有财产价值形态的经营权。实际上，国有财产管理委员会进行股份投资并拥有股权，这也是一种价值形态的权利。那么，它与国有财产价值经营权主体有何区别呢？两者根本的区别在于：前者是单纯的投资者；而后者既是投资者（向实体企业投资），又是财产经营者。也就是说，国有财产价值经营权主体是典型的企业组织，我们姑且称其为国有财产经营公司。
国有财产经营公司是通过对价值形态国有财产的经营，谋求国有财产收益最大化的一种中介企业组织。在经营公司的组建中，首先应由国有财产管理委员会对全国性的经营性国有财产进行科学评估，得出经营性国有财产的价值总额，然后以相同份额将这些价值化的国有财产划拨给各经营公司。经营公司以其所得财产作为资本金，并同时取得了其财产实体所在企业的股份，国有财产管理委员会也由此取得了经营公司的股份。这样，国有财产经营公司就成为一种专业性的国有财产经营性中介企业。由于它们拥有相同的财产份额，因而使它们能够在同一起点上开始独立经营，展开竞争，从而必将使国有财产处于高效运营状态。
3.实体企业级：财产实体经营权主体的确立财产实体经营权主体即财产实体占有企业，包括实际占有财产实体的国有企业和非国有企业。由于经营公司的股份投资并非一定要求对实体企业进行控股，因此，实体企业便不必全是国有企业。在这种情况下，实体企业经股份制改造后，原有企业的财产结构也发生重组，形成了一种国有股份与非国有股份相互制衡又相互促进的财产运营和增值机制。同时，由于这里涉及的国有财产是从政府控制中独立出来的经营性财产，因此，实体企业不论原来是何种所有制企业，都会成为完全自主、自负盈亏的法人企业。
（二）三级产权主体之间的约束与激励
在上述设计中，三级产权主体同是市场中的经济人组织，是独立的市场主体，享有独立的财产权利，彼此之间完全按照市场规则和法律规范来发生关系。
首先，从国有财产管理委员会对国有财产经营公司的产权约束和激励看，这种产权约束和激励包括两个方面：一是控股。国有财产管理委员会是通过购买（初始创立时是通过财产价值折合方式获取）经营公司相对多数的股份而获取对公司的控股权的。这种控股权能使国有财产管理委员会有效地将自己的目标指向传导给经营公司，保证经营公司的财产运营符合所有者的利益追求。二是赎回或追加投资。国有财产管理委员会如果对经营公司的经营业绩不满意，可以赎回投资另投其他经营公司。相反，如果经营公司获得了颇佳的经营业绩，国有财产管理委员会就可以用所获得的股息和红利对该公司进行追加投资，以示鼓励。显然，在这种可以撤资的控股经营中，国有财产管理委员会既能够有效地约束经营公司可能的不良行为，又能够有效地刺激经营公司对财产运营效率的追求。
其次，从国有财产经营公司对实体企业的产权约束和激励看，如果前者对后者形成控股关系，则与前述国有财产管理委员会对经营公司控股中的产权约束和激励相同。与国有财产管理委员会对经营公司的产权约束和激励不同的是，经营公司对实体企业不论是否控股，均不能赎回其对实体企业的投资。如果经营公司对实体企业的经营业绩不满意，它只能在证券市场上出售所掌握的实体企业的股份而另觅新的投资对象。显然，经营公司对实体企业的产权约束和激励更多的是通过证券市场发生作用的。
总之，三级产权主体自上而下的产权约束和激励可使国有财产运营效率得到显著改善。