隋唐地方各机构的俸给和公费，包括处理有关公共事务所需的费用，仍采取层层报批核销结合依法自筹的办法来提供，这本身似已体现了统一性和自主性、稳定性和灵活性的折中。但其中仍有问题存在。如地方各机构编内正官的禄米，显然应由财政统一拨付。前面所论俸禄制度的状况，却表明隋文帝开皇初年所定禄制，并不包括“外官卑品”在内，唐初外官的禄米有无问题，也一直要到太宗贞观八年才真正解决。即便是此后，在朝廷屡次统一规定和拨付官吏俸给时，还是要么只有京官的而缺少地方官的标准，要么虽有地方官的规定和标准，也远比京官笼统和含糊。非但如此，前已指出地方各机构官吏的部分料钱和办公费用，还有其处理部分公共事务如邮驿等事的开支，也像在京机构那样，经常由公廨本钱的赢利来提供。但公廨本钱的运作既然是指定胥士或高户按规定周期和利率交钱，其实质还是一项硬性摊派的杂赋役，这也就是公廨本钱的屡次停废，之所以经常会用另征杂赋役的办法来代替它的原因。而与在京各机构相比，直接征收赋役的地方行政系统，当然会有更多更大的余地和自主权。更何况，正赋役征收和运送过程本身所需的成本，像前面提到的“租脚直”等，无论是在所征赋役中扣除，还是另征杂徭来解决，也一直都在为地方机构的开支提供着自主性较大的重要来源。由此可以得出的结论是，对地方行政系统的各项开支来说，从统一报批核销的部分，到自筹经费开支的部分，都存在着基于杂赋役而远较在京各机构更为多样和含糊不清的来源，其具体操作过程也都存在着远比统一而稳定的法律规定更为灵活，但却是朝廷所允许或默认的办法和陋规。陈寅恪《金明馆丛稿二编》(上海古籍出版社1980年版)所收《元白诗中俸料钱问题》一文所论，实已精辟地涵盖了地方财政开支的上述特点，除具体数额多少外，其中不少结论其实也适用于唐前期和其他各朝各代。
也正是在这样的基础上，安史之乱爆发后，特别是在中唐以来藩镇越益坐大和内轻外重局面难以扭转的形势下，以往沉在水面之下的地方自主财源和支付问题，终于得到了法律的明确承认和规范。天宝十五载（756年）唐玄宗在流亡途中采取的种种应急措施中，有一条是平叛“应须兵马、甲仗、器械、粮赐等，并于当路自供”（《文苑英华》卷四百六十二《玄宗幸普安郡制》），实际上是把财权下放给了统管各地军政事务的节度、观察、防御等使。再到德宗建中元年（780年）推行两税法，把各地征收的两税收入划分为上供、送使、留州三份，《唐会要》卷八十三《租税上》。其中完全由地方各道、州自主支配的已占三分之二，这就揭开了整套财政体系和地方财政演变的新阶段。但唐代前期地方开支和拨付过程的上述问题并未消除，在已经确定的两税额之外，各种杂赋役重新在各地不断滋生出来，又陆续被朝廷纳入正赋役。在业已划出的比例之上，地方自主的收支活动，在有关制度依然处于含糊笼统的状态中继续有所扩大。这样的过程说明两税法后的财政新阶段，无非是进入了旧问题的又一个发作轮回期。以上均参见李锦绣《唐代财政史稿》下卷第二编《财政收支》第五章《地方收支》。另参见陈明光《唐朝两税三分制的财政内涵试析》，载《中国史研究》1988年第4期。中晚唐国运的衰颓以及反腐败局面的下滑，就是与这个新的轮回过程紧紧联系在一起的。
三是与各级官员的俸给相比，各种胥吏的俸给总是缺乏明确合理的制度和规定。胥吏历来可分为两大类明人黄宗羲在《明夷待访录》胥吏篇中概括道：“今各衙门之首领官与郡县之佐贰，在汉则为曹掾之属，其长皆自辟，即古之吏胥也。其后选除出自吏部，其长复自设曹掾以为吏胥，相沿至今。……故今之吏胥，乃曹之重出者也。”此其所述，已经涵盖了历代胥吏内部这种分野的基本原因。：一类介于官、吏之间，隋唐列之于流外九品序列，其资格由吏部“流外铨”统一认定，称为“流外官”，大多任职于在京各重要机构，法律规定了其俸给标准。另一类介于吏、民之间，即所谓“佐史以下”的小吏，由各机构自行署用，法律并不规定其俸给。《唐律疏议》卷一《名例篇》十恶条疏议释不义罪中的“吏卒杀本部五品以上官长”曰：“吏，谓流外官以下。”两者共同点是数量极大，往往十几或二十倍于官员；升迁和登进不易，制度上限制其升进为高官，却仍是低级官员的重要来源；地位卑微，在各机构中从事最为具体、实际和专业化的工作。
胥吏们构成了整套行政系统一个厚实的底层，其履职状况直接关系着行政系统的效率和行政过程的成败，其俸给规定却问题重重。前面已经指出，隋代至炀帝时始有胥吏给廪之制，唐代高宗以来的规定，是由吏部“行署”的令史等流外吏员月俸一百四十文，食料三十文；而“佐史以下”的小吏，则从公廨本钱赢利中给予“常食”。《新唐书》卷五十五《食货志五》。就是说，隋唐开国之初确定官员禄米和职田之制时，都没有同步规定胥吏的廪食之制，即便唐高宗以来有了某种法律上的规定，其标准显然也并不合理。因为行署的职务多种多样，仅流外官就有九个级别，却只有这样一个每月一百七十文的笼统标准；再者，这个标准与另有禄米和职田的流内九品官月入一千五百文相差近九倍，按当时一般物价连一斛好米也买不到，这就过于微薄了。至于佐史以下的小吏，仅供“常食”，也就是只给饭吃而没有俸禄。因而就制度规定的廪食标准来说，无论是上层还是下层胥吏，其实都谈不上赡养家人，说明其在理念和制度上先已被打入了另册，而未被朝廷划入“代天理物”和“禄足代耕”的官员之列，反映了他们仍在一定程度上带有义务性的吏役或职役意味。
开元以来这样的状况已有所改善。具体是：在京流外官有职者，“别给两口粮”，其中位阶为流外一品的令史、书令史“给三口粮”，又日给菜料钱四十文。这就使在京流外官有了一定的赡养能力。但这样的规定仍嫌笼统，其所解决的只是流外高品的问题，一般在京胥吏的俸给仍然偏少，特别是不入流外的小吏和大量地方胥吏的俸给，制度上仍存在着大片空白。安史之乱后，代宗大历十二年（777年）、德宗贞元四年（788年）、武宗会昌年间（841—846年）制订的京外官月俸标准中，参见《唐会要》卷九十一《内外官料钱上》、《新唐书》卷五十五《食货志五》。也还是未含胥吏的俸给规定。但是，没有规定不等于没有收入，这种制度上形成的缺口，实际上仍是由各地各部门公廨本钱赢利等自筹开支来填上的。只是有制度或制度明确，与无制度或制度笼统毕竟不同，是否在制度的明确规范下解决胥吏们养家糊口的问题，对于吏治好坏的意义是显而易见的。因为缺乏俸给标准而又掌握着一定权力和资源的胥吏们，同样会百般寻求各种额外的补贴，到处展开资源和权力的寻租，从而酿成巨大的吏治问题。《唐会要》卷八十五《逃户》载开元十二年阳翟县尉皇甫憬上疏有曰：“今之具寮，向逾万数，蚕食府库，侵害黎民，户口逃亡，莫不由此。”就指出了这一点。胥吏的营私舞弊之所以成为隋唐吏治的痼症顽疾参见［日］筑山治三郎《唐代政治制度研究》(大阪创元社1967年版)所收《唐代的胥吏》一文；张广达《论唐代的吏》，载《北京大学学报(哲社版)》1989年第2期。又，中晚唐某些重要吏员的高下其手甚至构成了重大的政治问题，如宪宗后期政事堂吏滑涣，即曾权势炙人，屡干大政。见《旧唐书》卷一百四十八《李吉甫传》、卷一百五十八《郑余庆传》，《唐会要》卷五十三《杂录》。，就是与胥吏在行政过程中常具重要地位而其俸给却常由各地各部门自筹费用来支付，又长期缺乏明确合理的标准和规定分不开的。
综上所述，解决行政成本问题对于澄清吏治和抑制腐败具有重大意义。这个问题的解决，除要在一般制度层面上推出合理和完善的法律规定和措施外，也会从根本上受到国家体制和统治理念的制约。隋唐整套财政支付体系的上述结构性问题，分别植根于长期以来皇权与国家、中央与地方、官员和吏员这三对特定关系之中。其基本症结十分清楚：对于专制集权官僚政体来说，越是具有决定意义或掌握着实际权力和资源的部门和领域，就越是各种非制度化手段和措施丛生的渊薮，也就越是整套制度和管理链条中最为薄弱的环节。必须看到，这些非制度化手段和措置，在干扰和破坏制度运作体系的同时，也是一种极为重要的应变能力，因而也是整套制度和管理链条中最具弹性的部分和重建制度的基础。制度和社会的历史，就是这样在曲折和丰富的内涵中不断发展的。当然，历代统治者也不是没有看到这些问题并作出不懈的努力。无论是内廷支付、地方财政还是吏员廪给，隋唐时期的做法较之于南北朝是有明显进步的，其推出的有关制度解决了不少历史遗留问题，也更为系统和规范化了，但皇权依旧，体制难变，理念滞后，决定了当时虽能够抑制却无法真正消除这三大结构性问题。这些问题的解决受到两个基本因素的制约：一是行政权力总是自发地趋向于不断膨胀，二是行政权力的贯彻不能不受行政支付能力的限制。事实上，也正是这三大关系所蕴含的结构性问题和统治者对之的处理过程，构成了我国历史上周期性的吏治局面不断改善又变坏、杂徭杂赋不断归并又滋生、官僚队伍不断压缩又膨胀的一个基本背景。
第二节官僚队伍及其考选
官僚的素质和管理深切影响着腐败和反腐败的全局，官僚选拔和考核等人事制度的状态，向来就是反腐倡廉的要害领域，并且为之提供着人事组织基础。隋唐时期处于社会和行政发展的转折关头，在这方面既有许多总结历史、克服前代弊端的宝贵经验，也面临着一系列新的问题和挑战，留下了不少重要的教训。
一、调整入仕途径
入仕即做官，一向可以有多条途径，对之的管理是把住官僚队伍入口的关键，也是保障官僚素质的重要一环。前已指出，官僚队伍的鱼龙混杂，乃是南北朝吏治不振的一大症结，集中表现为士族集团和军人集团把持仕途，高门大族和军功勋臣入仕太易太滥，成为种种弊政的基本背景。隋代调整仕途结构时最值得注意的，一是在隋文帝进一步集中人事任免权时，加强了对重要吏员选拔和任用的控制。参见《通典》卷十四《选举二》历代制上。至炀帝采纳刘炫建议制定流外给廪之法，流外官的选拔及其入流之制，亦必有所发展。二是文帝时出现了“进士”之称，到炀帝又在长期以来察举秀才和孝廉的基础上创设了进士科，一般认为进士科是大业时创立的，韩国磐《隋唐五代史论集》（三联书店1979年版）所收《关于科举制度创置的两点小考》一文强调文帝时已见“进士”之名，并推断进士科亦当创于开皇年间。是为科举制历史上的标志性事件。三是炀帝大业八年（612年）九月下诏，明确“时方拨乱，屠贩可以登朝，世属隆平，经术然后升仕”，要求“自今已后，诸授勋官者，并不得回授文武职事……若吏部辄拟用者，御史即宜纠弹”。《隋书》卷四《炀帝纪下》大业八年九月己丑诏。《通典》卷十四《选举二》历代制上载之为：“顷自班朝治人，乃由勋叙，拔之行阵，起自勇夫，蠹政害人，实由于此。自今以后，诸授勋官者，并不得因授文官职事。”这就在观念上再次明确了经术之士优先入仕的地位，也在制度上堵住了军功人员直接入仕的道路。唐代的有关调整，就是在这样的基础上继续进行的。
科举制在唐代已发展成为一条世所趋鹜的仕途。参见徐连达、楼劲《汉唐科举异同论》，载《历史研究》1990年第5期。这里不必一一介绍其具体内容，只需指出：经初唐尤其武则天时期大为完善后，科举制的科目体系已十分完备，又以进士和明经科为代表而重点突出；其步骤可以“怀牒自列于州县”，报名条件已大为宽松而考试环节则更加严密；考试环节在唐代科举制中的重要性还在继续升高中，“关节”、“还往”、“行卷”、“求荐”及舆论声价、请托爱憎等非考试因素的作用是逐渐降低的。参见［五代］王定保《唐摭言》卷一《述进士下篇》、卷六《公荐》及［明］胡震亨《唐音癸签》卷十八《进士科故实》。其录取规模虽不算大，据《通典》卷十五《选举三》历代制下所载唐制，武后以来各州和京师各学举贡给朝廷的，进士常达千人而明经倍之，年举贡量当在三千人上下，其盛时文举常科加制举的年举贡量近五千人，录取量则不到二百人，其中进士年均不到二十五人，而明经则在数十到百余人之间。却在高级和重要官僚来源中占了最大的比重；参见毛汉光《唐代大士族的进士第》，载《中央研究院成立五十周年纪念论文集》第二辑，台北，1978年；乌廷玉《唐朝多数官员不是进士出身》，载《社会科学战线》1978年第4期；吴宗国《科举制与唐代官吏的选拔》，载《北京大学学报（哲社版）》1982年第1期。其实质是使一般平民也有了机会，可以通过经学、时务和诗赋考试来改变命运，很大程度上是通过个人努力和公开竞争来致身通显；而其分科举人考试录用过程的层层展开，也正是因为这种“平民到王子”式的旨趣和效果，在社会上形成了轰动性和广泛的影响。对于廉政或反腐败来说，做官途径的这种发展和变化，科举制的这样一种状态，相较于各种暗箱操作，相较于那些仅凭门第血缘来进身和因有战功即任要职的仕途，其进步及其造成的冲击是不言而喻的。