中国各省市农民的收入和支出水平差别较大，如果实行全国统一的、强制性的社会养老保险制度，则必将超出一部分省市农民的支付能力，将会增加农民的负担。研究表明，规定的缴费水平越高，无力参加养老保险的农民越多。但是，如果坚持自愿原则，参加及缴费多少均由农民自己选择，是否就不会存在增加农民负担的问题？农民自愿参加养老保险，实际上是将自己现在的资金储蓄起来以备将来养老，这是一种储蓄行为，而不是一种负担。所谓增加农民负担，是向农民要钱但农民却得不到相应收益的行为。而农村社会养老保险，投保人交纳一定的资金，连同集体补贴和利息一并计入个人账户，老年时领取养老金，其实质是当前收入的延期消费，涉及的是农民眼前利益与长远利益的协调问题，并不是增加农民负担。因此，关键是向农民讲清道理，取得农民的理解与支持。
从收入和支出情况来看，农民是有能力参加社会养老保险的。
１９９８年，农村居民的年人均纯收入为２１６２元，平均每人年消费支出为１５９０元。国家文件规定，一个地区当年农民负担不应超过该地区上年农民人均纯收入的５％，则农民节余资金为：２１６２-１５９０-（２１６２×５％）＝６４元。民政部基本方案设定的月缴费标准为２、４、６、８、１０、１２、１４、１６、１８、２０元十个档次，即最高档次每年缴费为２４０元。这表明，农民是有能力缴纳保险费用的。即使从当年的现金收入和现金支出情况来看，也是有能力的。１９９８年农村居民人均现金收入是２１６３．６１元，现金支出中，生产费用５６６元、生活费用１１２８元、上缴税费９８元，合计为１７９２元，现金收入与支出相抵，剩余３７１元，也是有能力缴纳保险费的。从各个省市农民平均的收入与支出来看，绝大多数省市的农民是有能力参加养老保险的。至少，农村居民人均纯收入超过全国平均水平的１３个省市，即上海、北京、浙江、广东、天津、江苏、福建、山东、辽宁、河北、吉林、黑龙江、河北、湖北等地的农民是有能力的。
（３）建立农村社会养老保险是否会给财政背上包袱？
由于农村社会养老保险实行的是完全积累模式，个人账户进行独立核算，利息计算随着银行利率的调整而调整，个人将来的养老金支出主要来源自己过去的积累，政府既没有财政资金投入，也没有隐性债务，因此不会给财政带来压力。农村养老保险由政府经办之后，会使国家财政背上包袱的可能性有二：一是积累资金的保值和增值，二是农民平均余命超过１０年。对于资金的保值增值问题，目前主要采取基金谁管理谁承担保值增值责任的办法，下级基金管理机构不能保证资金的保值和增值，可以将资金委托上一级基金管理机构管理，因此资金的保值增值责任是明确的。同时，鉴于国家利率多次调整的实际情况，目前已经将过去承诺一个固定利率的做法改变为分段计息，个人账户资金的增值额随银行利率的调整而调整，因此也不会出现保值增值压力。
对于农民平均余命延长的问题，届时可以根据已到领取年龄人员和这些人员个人账户积累资金的数额进行测算，如有必要，可以考虑采取适当推迟领取养老金的时间等办法解决。因此，从农村养老保险当前的制度来看，不会给政府背上包袱。
（４）农村养老为什么要由政府来经办？
农村社会养老保险制度，是完全积累模式，并且坚持自愿原则。有一种意见认为，这样的制度没有必要由政府来办，应当由商业人寿保险公司来办。但是，政府经办有许多商业保险公司不具备的有利条件：一是各级政府系统比较健全，国家机构可以进入乡村层面，在村一级也不需要专门的经办人员；二是农村交通不便，人口分散，由政府机构代办农民缴纳保险费和领取保险金也比较方便；三是农民对政府比较了解，比较信任，而对保险公司及其保险险种缺乏足够的信息或能力来选择，容易出现矛盾；四是商业保险需要建立新的网络，其运作成本一般高于社会保险；五是农民收入很有限，保险公司在经济比较发达的地区以及对收入较高的家庭开展有积极性，而对于经济欠发达地区或低收入家庭缺乏积极性。政府经办既能够方便群众，又能降低成本，因此由政府经办农村养老保险比较合理。
三、积极稳妥地推进农村社会养老保险
（一）必须保护农民参加社会养老保险的积极性
首先，要继续坚持现行方案，保持政策的稳定性。１９９８年把农村养老保险移交到劳动与社会保障部门，移交工作缓慢，致使许多地方工作出现了停顿、滑坡。在开展农村社会养老保险方面认识上不统一，也直接影响了工作人员和农民的积极性。现在农民对于养老保险有三怕，“一怕干部换，二怕政策变，三怕不兑现”，保持基本政策的稳定，是进一步推进农村社会养老保险工作的前提条件。
其次，要通过立法来保护农村社会养老保险。通过立法的形式建立社会保险制度，是世界各国通行做法。目前正在起草的《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大的农民排斥在外。应当从法律上明确，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也要搞社会养老保险。只有以法律的形式保障这项工作的开展，才能推动这项工作稳步健康地发展。
第三，要坚持自愿原则。我国幅员辽阔，广大农村地区差别较大。
受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的。一定要坚持自愿原则，不能强制或强迫农民参加养老保险。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，经济条件是允许的，农民是有积极性的。贫穷地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟。但是部分农民具有保险意识。他们小钱当大钱花，参加养老保险的积极性甚至比富裕地区还高。在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都可以搞养老保险。在开展养老保险方面不能“一刀切”，更不能将已经开展起来的农村社会养老保险以“一刀切”的方式转给商业保险。应当允许有条件的地区继续开展社会养老保险，不愿意继续这项工作的地区可以转向商业保险。
（二）坚持完全积累制，不搞社会统筹，确保个人账户实账
现行农村社会养老保险制度，坚持个人账户积累模式，资金全部进入个人账户。在户口迁移等情况下可以退保或转保。这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。
由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能向城镇养老保险那样实行社会统筹与个人账户相结合的模式。搞社会统筹，表面上“公平”，但条件不允许，农民没有积极性。根据目前经济条件与农民思想觉悟水平，所有积累资金应全部进入个人账户，成为个人财产，并在投保时力争集体有补贴，这样，农民是有积极性的。既然是完全积累制，当然必须坚持“实账”，不能搞“空账”。任何机构、部门或个人，都不能挪用农村养老保险基金。
（三）健全基金管理制度，保证农村养老保险基金的保值增值
１９９６年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大压力。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率随之下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率（贴现率）计算出的养老金。这说明，完全积累制的农村养老保险基金必须保值增值，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，应实行分段计息。首先要保证资金的安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金的最大目的。购买国债仍是主要的选择。其次，允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资的领域。据烟台、上海等地调查，目前养老保险基金的增值率一般在５％左右，高于同期银行利率。除去管理成本，仍有一定的积累节余。