人类文明在不断进步，但贫困仍然是挥之不去的阴影。尽管今天的世界上物质财富越来越丰裕，但缺衣少食的现象仍然屡见不鲜。饥饿、疾病、营养不良、失业、没有教育机会等等，在世界各国都不同程度地存在着。社会救助制度正是为了克服这些社会病态现象而建立起来的一种保障机制。在现代社会，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会应尽的职责和义务。
（第一节）社会救助制度概述
一、社会救助的性质与特点
（一）社会救助的性质
社会救助也称社会救济，通常人们将救济理解为一种基于同情和施舍的心理进行的消极的救贫济穷，而将救助理解为一种出于政府的责任而积极实行的扶贫救困措施。因此，现在人们更多地使用“社会救助”而不使用“社会救济”一词。社会救助是国家和社会对无力维持最低生活的社会成员给予物质帮助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。准确理解社会救助制度，需要把握以下几点：
第一，社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，也是公民拥有的一项基本权利，国家应以立法保证所有社会成员均能得到最低生活保障。我国宪法第４５条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此，现代社会救助和传统的贫民救济是两个完全不同的概念，传统济贫制度具有恩赐性、随意性和临时性，施救者往往居高临下，被助者需要感恩戴德，两者之间是一种恩赐与叩谢的关系。而现代社会救助制度是现代社会保障制度的一个重要组成部分。
第二，社会救助制度仅仅是通过资金和实物来满足社会成员最低生活需求的，因此它在社会保障体系中的保障水准是最低的，和社会保险、社会福利所提供的保障水平不在一个层次上。它虽然面向全体社会成员，不需要像社会保险那样事先参保且有年限、职业等限制，只要符合社会救助的条件即可得到国家和社会的援助；但社会救助的保障水平不能定得太高，以免导致社会成员产生惰性，挫伤其他劳动者的积极性。
第三，社会救助的对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平和其他遇到突发性灾难的社会成员，具有最低保障和临时解救的性质。由于具有突发性、临时性和无条件性的特点，所以更加强调严格的制度程序，以确定一个社会或区域的最低生活标准以及要求救助的公民是否已经处于最低生活水平线下。
（二）社会救助的类型
按照社会救助对象致贫的原因，结合我国的社会救助制度和政策，大体上可以把社会救助区分为以下三种类型：
１．贫困救助
贫困救助就是救助那些陷入贫困境地而无力自拔的人，具体包括两种人：一类是无依无靠、无生活来源的人，简称“三无人员”。他们的共同特点是无劳动能力，主要包括孤儿（尚未有劳动能力）、残疾人（终身无劳动能力）、长期患病者（较长时间无劳动能力）、未参加社会保险且无子女和配偶的老人（已丧失劳动能力）。这些社会成员大部分属于长期救助对象，国家和社会要向他们长期提供维持最低生活水平的资金和实物，但对于其中的孤儿来说，给予救助的期限是未成年阶段，一旦成年并找到适当工作，社会救助便告完成。另一类是城乡贫困者。
这些社会成员有劳动能力，也有收入来源，但收入较少，以致不能维持最低生活水平，收入低于政府颁布的最低生活保障线。如因地理条件恶劣而导致收入过少，无法摆脱贫困的农村居民；因失业下岗而导致家庭收入减少，达不到政府规定的最低生活水平的城市居民；家庭人口过多、缺乏劳动力及劳动技能或家庭主要劳动者生病伤残等而使生活发生困难，迫切需要社会援助的各类家庭；享受失业津贴期满后仍未找到工作的人；有退休养老金，但要供养无收入的配偶和未成年子女或是因为长期患病而支出沉重的老人。
２．灾害救助
灾害救助主要救助由于各种自然灾害和社会灾害而导致生活暂时困难的人。这些社会成员有劳动能力，本来也有生活来源，只是因突遭自然灾害或社会灾害而一时陷入生存困境，因而需要国家和社会给予救助。这里所说的自然灾害，包括旱灾、飓风、雹灾、雷灾、霜冻、虫灾、森林火灾、泥石流、地震、火山喷发、瘟疫流行等来自自然界的破坏力量对人们的生产、生活所造成的损害；社会灾害则是生产和生活中突发事件对人身的严重危害，特别是战争等社会因素导致人们无法维持最低生活。生活暂时困难则指人们因不可抗拒的自然灾害而造成经济财产损失，衣食住等基本生活方面无法解决，如粮食歉收、家园被毁等，需要国家和社会给予临时性救济。自然灾害以及社会灾祸都是人类社会所无法避免的，即便在现代科学技术条件下，也只能做到减少发生的次数，降低灾害对人们社会生活的危害程度，不可能从根本上消除这类灾害。因此，灾害救济是现代社会救助制度中不可缺少的内容。我国是个多自然灾害的国家，几乎各种灾害都有。由于这种自然界的破坏力对人类的打击往往超过人的抵抗能力，因此自然灾害往往造成人口的大批死亡和迁移，导致经济的迅速衰落，导致人民陷入贫困，甚至引发社会动荡和骚乱，因此，任何国家都把救灾工作放在重要地位。
３．扶贫开发
扶贫开发是传统意义上的扶危济困的一种延伸和发展，是我国在新时期进行农村社会救济过程中的一项制度创新。它将单纯的生活救济转变为生活救济和生产扶持相结合，形成了一种积极的帮助贫困人群脱贫致富的措施。在我国的扶贫开发实践中，先后形成了实物扶贫、资金扶贫、文化扶贫、教育扶贫、技术扶贫、政策扶贫、信息扶贫等扶贫开发形式。
社会救助对象还可按具体的人口群体划分为儿童救助、老人救助、妇女救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助等等。按救助期限划分则可根据受助者贫困持续时间的长短分为定期救助（针对长期贫困）和临时救助（针对暂时贫困）。按地区划分贫困地区救助，通常按人口平均的收入低于最低生活水平的地区，被列为扶持救助的地区。如我国目前的贫困地区标准为以人为单位年纯收入６２５元，以县为单位年人均纯收入１３７０元，凡收入在此标准以下的地区为贫困地区，国家和社会给予扶持、救助。在国际上，按照联合国规定，凡人均国民生产总值低于２５０美元（１９８１年）、现代工业产值在国内生产总值中不到１０％以及识字率不到２０％的国家，均属最不发达国家，由联合国给予一定的援助。这类国家绝大多数集中在非洲和亚洲地区。
（三）社会救助的特点
社会救助制度与其他社会保障制度相比，有着明显不同的特点：
第一，社会救助的对象是面向全民的，任何公民生活陷入困境，都有资格申请社会救助。虽然现代社会救助的对象主要是无收入、无生活来源或孤苦无依、无法生活者，以及虽有收入但因遭受意外事故或收入较低无法维持生活的人们，但理论上讲，社会救助是没有其他资格限制的。
第二，社会救助的资金来源主要是国家财政和社会捐赠，不需要当事人预先缴纳。社会保险是需要缴费的，而无收入和低收入的人没有能力缴费，所以社会救济的经费来源只能是由政府财政税收拨付或由特别税捐辅助，以及社会团体或个人提供的捐赠。
第三，社会救助是一种低水平的社会保障，只能维持人们的最低生活。社会救助的给付标准一般低于社会保险。
第四，社会救助有较为复杂的申请程序，贫困救助申请者需要经过“家庭经济状况调查”。现代社会救助一般包括以下步骤：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助主要在于申请者的个人收入或家庭人均收入是否已低于该社会或地区所制定的最低生活标准（贫困线）。灾害救助则需要有关部门进行灾害评估，确认后才能进行相应社会救助。
二、西方社会救助的由来与发展
社会救助是一项古老的社会保障制度，一般认为，它起源于原始社会末期，当时的原始共产主义制度对氏族内的所有成员均给予生活保障。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中对“易洛魁人的氏族”做过这样的描述：“不会有贫穷困苦的人，因为共产制的家庭经济和氏族都知道它们对于老年人、病人和战争残废者所负的义务。”“同氏族人必须相互援助、保护，……个人依靠氏族来保护自己的安全，而且也能做到这一点”。可见在那时候已经萌发了社会保障的思想幼芽。进入奴隶社会特别是封建社会以后，人们出于恻隐之心或宗教信仰而对老弱贫病者施以救济，统治阶级也出于巩固其统治地位的需要，进行一定的赈灾济贫。慈善事业在古希腊城邦国家中已经制度化。古罗马帝国也很早确定了所有人均可在贫困时得到贵族分发的谷物的做法。
但是，将社会救助作为一项法定制度确定下来，是工业革命以后的事情。英国是最先进行工业革命的，由于“羊吃人”的圈地运动，无地可种的农民只能进城打工，靠出卖自己的劳动力谋生，贫穷、失业和灾难伴随着他们。社会上的“游丐”、“流民”、“恶棍”数量大大增加，物价昂贵，骚动不断，社会动荡不安。１５３０至１５９７年，英国议会通过了１３个有关处理流浪者的法案。１６０１年女王伊丽莎白一世颁布世界上第一部救济贫民的法案（史称旧《济贫法》），它集英国各种济贫法案之大成，把救济对象分为三类：一是有劳动能力的贫民。强制他们进贫民习艺所，进行极其艰苦的劳动。因为当时的新教教义认为，贫穷是由于个人原因特别是个人懒惰造成的，如果对贫民宽容仁慈，只会让他们更加堕落，一辈子受穷，死后灵魂也升不了天堂。二是丧失劳动能力的贫民。
这些人由各教区设立贫民救济院进行收养，或者施以院外救济。三是无依无靠的孤儿。由贫民教养院和贫民习艺所安排孤儿习艺。
这种带有传统救济特征的济贫不可能从根本上消除贫困问题，相反，这种“惩戒性”的济贫倒使贫民终身被关闭在贫民习艺所内，无法摆脱贫穷，引起贫民的极大不满。１７８２年，英国议会又通过了以倡导人吉尔伯特命名的法案，此法案的主要内容是扩大济贫面，增加为教区以外的贫困者实施救济。这样一来，英国政府的财政支出急剧增加，其救济费用从１８０１年的４１０万英镑升为１８１８年的７８７万英镑。１８２５年，英国发生了资本主义世界的第一次经济危机，大批工人失业，济贫面扩大，财政不堪重负。１８３４年，英国议会根据１８１７和１８３２至１８３４年“济贫法”委员会的调查报告，通过了《济贫法》修正案（史称新《济贫法》）。新法案将原来的分散管理改为相对集中管理，对被施救对象来说，条件更为苛刻。它强迫贫民回到环境恶劣的贫民习艺所，并接受三个前提，即丧失个人尊严、丧失个人自由、丧失个人政治权利。有些人不愿接受如此苛刻的条件，宁愿饿死也不接受救济。
２０世纪初，以“助人自助”为旗帜的现代社会救助制度逐渐取代传统的社会救济。人们开始认识到，贫困的主要原因不在个人，而是由社会多种因素造成的。社会救助应成为国家和政府的一项义不容辞的职责，贫困者得到社会的救助也是国民的基本权利之一。
第二次世界大战以后，西方各国随着经济的高速发展和就业率的普遍提高，社会救助的地位和作用直线下降，甚至有人预言，社会救助将完全被社会保险和社会福利所替代。但是事实证明这样的预言不准确，作为社会保障制度的最后一道防线，社会救助所起的作用是其他社会保障制度所不能替代的。因为社会保险要求先参保后享受，如果一个人终生无劳动能力，那就不可能参加社会保险；如果发生严重的金融危机，那么人们原来的保险金就可能无法保证能维持像样的生活。因此，社会救助制度仍然是整个社会保障制度的重要内容，即使在西方发达国家，它在整个社会中仍起“保底”的作用。在广大发展中国家和不发达国家，社会救助更是一项主要的社会保障制度。
三、中国社会救助的历史演变
（一）中国古代的济贫活动
中国的济贫思想可谓源远流长，２０００多年前的春秋战国时期，诸子百家就有各种济贫的学说，最为着名的是儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想。自汉代“罢黜百家、独尊儒术”以后，一千多年的封建社会中，儒家思想对中国济贫制度的影响很深。中国古代的济贫措施主要是以丰补歉的储粮度荒制度。从汉朝开始，中国就有了由朝廷兴办的“常平仓”；隋朝有以地方劝募为主的“义仓”；南宋时期则出现了主要由社区管理，居民普遍参加，带有一定社会保险意义的“社仓”。
除了仓储制度之外，中国历代都有由乡里、宗族和政府设立的养老、助残、济贫机构。最早可追溯到南北朝的六疾馆和孤独园。更为着名的则是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办，所以采用佛教名词“悲田”命名。后来采取在官方补助下由佛教寺院办理的形式，所以得到较大的发展。最后逐渐完全转到官府手中，由官方委托地方名人管理，改称“福田院”或“居养院”。此外，还有像明朝的“惠民药局”、清代的“普济堂”等等机构，都是对鳏寡孤独废疾者进行援助的某种机制。
（二）近代中国的社会救济制度
到了近代，中国的济贫思想一方面承继了儒家传统，另一方面又受到西方资产阶级民主革命和福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的补救型社会救助模式。“中华民国”建立后的第四年（１９１５年），政府便仿照英国的“伊丽莎白济贫法”颁布了《游民习艺所章程》。
１９２８年，政府又颁布《管理各地方私立慈善机构规则》，翌年，颁布了《监督慈善团体法》。１９３０年，政府在全国推行救灾准备金制度。这表明，中国政府已经开始尝试用法律手段来规范济贫行为。１９４３年《社会救济法》公布实施。这是中国历史上第一部国家济贫大法。接着又公布了一系列法规，如《社会救济法施行细则》（１９４４年）、《救济院规程》（１９４４年）等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。
１９４３年的《社会救济法》规定了社会救济的对象和救济方法，比较系统和详细。但在国民党统治时期，这些法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府的救济机构在相当长的时间内仍是沿袭封建时代的旧制和做法，鲜有作为。
（三）新中国的社会救济