10.2我国农村土地制度变迁路径依赖的本质和具体原因
我们对社会主义市场经济道路的探索曾经历了痛苦的抉择、作出了艰辛的努力、付出了巨大的代价，我们对市场经济本质的认识也曾经并正在经历一个由浅到深、由点到面、由表及里的过程。农村土地制度变迁所表现出的路径依赖特征是显著的，其核心问题是农村土地资源应该由市场配置还是由政府配置的问题，本质是农村土地制度没有从市场经济的角度进行设计和安排。
10.2.1制度设计的初始目标
经济社会所要实现的预期目标是我们制定制度的重要前提，有什么样的目标就决定相应的制度供给，目标没有发生变化，制度设计不可能发生实质性的变化。我国改革开放初期的农地制度变迁在当时是为了解决温饱问题而设计的，只要制度有助于增加粮食产量，就没有调整制度变迁路径的必要，不管这种制度是基于市场经济还是基于计划经济。由于温饱问题的完全解决经历了至2000年的相当一段时间，因此，新的土地制度供给都是围绕增产来完善和配套。当温饱问题初步得到解决后，事实上“家庭承包经营”制度设计和供给的目的已经实现。虽然我们有了“统筹城乡发展”、“社会主义新农村建设”的新目标，但是制度供给的基点仍然没有进行充分调整，依然沿袭增加粮食产量的制度变迁路径，农地制度变迁方向模糊，在基点目标已经实现且基点目标和现实目标不相适应却仍以基点目标为方向时，不可能有与之相适应的配套制度设计，也不可能有较明确和完整的农地制度变迁的目标模式。
10.2.2制度实施的现实成本
制度创新是有可能失败的风险的，即使成功，其创新也有可能需要相对较高的成本；而沿着原有路径改革，风险小、成本低、路子熟、经验多。因此，制度变迁的路径选择极易陷入低成本陷阱。保守或者厌恶风险的改革决策者往往选择后一种改革路径，但是在制度变迁中，存在着一种报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。我国农地制度改革也具有明显的成本约束下的路径依赖特征。一是初始制度的刺激。初始制度选择提供了强化现存制度的刺激，沿着原有的制度变迁路径和既定方向往前走比另辟蹊径要方便得多。二是改革成本的分摊。以“届”为标志的政府任期制，也是导致农地制度变迁路径依赖的重要原因。由于各级政府执政期内是以“届”来评价政绩，而改革成本和风险又是由主持改革的政府承担，在矛盾显、困难多、压力大的中国经济转型期，理性决策者改革目标函数常以政权和社会稳定为第一目标，往往“走顺路、绕矛盾”，而将“探新路、攻难关”交给下“届”。三是利益集团的阻滞。原有制度下的既得利益集团理性反应是巩固原有制度，反对或拖延进一步改革，即使新的制度比现有制度更有效率。于是初始改革倾向于为后续改革划定范围，这也是我国改革开放后农地制度供给难以摆脱计划经济影响，制度创新总在制度外围徘徊的重要原因。
10.2.3制度运行的政治环境
制度意识的刚性滞阻。按照新制度经济学的观点，一种无效的制度安排之所以得以维持，原因在于统治者的偏好和有限理性、制度意识刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国农地制度创新也受这些因素作用的影响。一是政府的“稳定”偏好，赋予了土地过多的政治功能和社会功能并远远超过了其经济功能，由于土地承担了公平、就业、生存和社会保障等附加功能，土地制度创新具体表现的经营制度、产权制度和农产品流通制度也必然以社会和政治因素为主要目的，而不是以经济效率为唯一目的，这种符合社会理性的目的却不符合市场经济的规律。二是政府的有限理性。由于旧的时代和环境下计划手段在积累社会财富和搞建设方面的优势和成效，加之广泛存在的行政信息不对称，政府对行政型指令具有强烈的偏好，对计划型制度具有强烈的依赖，而对市场经济经验的不足和社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是政府的改革风险。在维护政权稳定和实现经济效率的选择上，政府在追求义理性的同时，也追求“租金”最大化：若有稳定的前提，必然追求效率。但在改革过程中，由于以上原因，即使决策者认识到了正确的改革发展方向也不一定能够一蹴而就、顺利推进，因为在土地产权改革、集体体制创新、执政氛围优化上遇到的阻力和风险特别大或不可测时，决策者不得不考虑改革风险。
10.2.4制度创新的基本模式
中国经济体制改革近30年来取得了举世瞩目的成绩，其中很重要的一条经验是我们走了一条渐进式的改革道路。渐进式改革是在社会主义宪法制度基础上的市场化，通过渐进的认识，渐进的接受，渐进的措施，最终形成明确的制度，完成制度的创新和发展。然而渐进改革也有其内在缺陷：改革难以彻底，核心制度难以突破，或者强制性制度供给长期滞后，制度需求缺口大。一是改革主体的内在不足。改革主体来自于基层，变迁力量弱，无法突破核心制度。由于主体所处的地位，对涉及到全局层面的制度和涉及到重大的体制变动，仅仅依靠基层主体难以实现。二是需求诱致性变迁的缺陷。基层的行为人作为改革主体，在基本制度需求解决后，其动力就会趋减，虽然此时对制度仍有需求缺口，但需求的欲望与制度变迁之初已大相径庭，制度缺口和制度缺失不可避免，其所形成的动力难以触动占统治地位的核心制度，需求诱致性制度变迁无法解决所有的制度供给问题。三是改革程序上的不利因素。自下而上的需求诱致性制度变迁方式本来就存在制度供给滞后问题，不能满足农民对制度的需求。特别是这种制度供给只能在不影响主体制度的前提下进行制度的边际调整，从而在一定程度上满足农民的制度需求，但当制度需求超过了决策者综合衡量所确定的极限或者损害到主体目标时，则不可能成功。自下而上的制度变迁方式决定了只能解决部分制度需求。四是该模式下核心制度的稳定性。渐进改革路径决定了制度的供给是一个先一般制度后核心制度的渐进过程。渐进改革的策略之一——增量改革本身就隐含了核心制度的稳定；渐进改革的策略之二——需求诱致性制度变迁是在保留核心制度的前提下增加新的制度，或者对外围制度进行部分调整，其本身就隐含了对农地核心制度变迁的不可能性，需求诱致性不可能从根本上解决制度需求问题。
10.2.5制度绩效的惯性冲击
制度创新之所以发生，在于新制度下存在着旧制度无法实现的潜在利润。制度创新的目的就是使显露在既有制度安排外的利润内部化。十一届三中全会以来我国农地制度创新的最初的出发点主要是克服传统制度下农村经济活动中激励不足的问题，家庭联产承包制较好地解决了这一问题，这个实践证明有效的制度是一个降低了交易成本、促进了经济合作、稳定了经济预期、克服了外部性、提供了经济激励的制度，极大地激发了农民的生产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展，惊人地解决了10多亿人口的温饱问题。但正是这突出显现的实效、无可否认的成绩、举世瞩目的变化，也正是导致路径依赖的重要力量。在制度变迁的辉煌绩效背景下，一是由于人们坚信前一轮制度变迁是正确的，因此坚信只要沿着前一轮变迁的路径继续往前走就会取得更大成绩；二是即使发现现有制度中存在问题，甚至存在严重的缺陷，人们也很自然地会认为这是发展中存在的细枝末梢、无关大碍的问题，在坚持现有制度发展过程中自然就会不断对其进行相关完善；三是由于前一轮制度变迁是正确的且其实效太显著了，人们没有勇气或者不忍心变革原有的制度安排，这就不可避免地造成了农地制度的路径依赖和制度缺失。
10.3“小产权房”所代表的农地制度转轨变迁所处的特殊背景
所谓“小产权房”简单说就是指农村集体组织或成员未经国家征收，在集体土地上建的用于本集体成员以外人员居住的房屋。我国的土地所有权分为国有土地所有权和农村集体土地所有权两种，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。[10]在土地制度方面，城市土地属国有，农村土地为集体所有，由此产生了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等一系列两重标准。换句话说，只有国有土地才可用于商品房开发建设，如果要使用农村集体所有土地，必须先经过法定程序将农村土地收归国有，然后再行出让，以国有土地使用权的形式进行开发建设，经过这个过程产权就所谓的“以小变大”了，农村集体所有土地不能直接进行商品房开发。由此而来的农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，带有浓厚的计划经济时代的色彩，不符合社会主义市场经济体制的要求。其弊端表现是突出的更是多样的。仅就土地流转而言，城郊集体土地使用价值与国有土地完全相同，由于法律禁止其流转上市，形成了“值钱”而又“换不来钱”的状况。当所有合法的途径都被堵死后，经济利益只能以违反现有法规的形式得以实现，“小产权房”就是有这样产生的。
“小产权房”的产生不是偶然的现象，它有着特殊的背景。正是特殊的时代背景，构成了诱发“小产权房”这种新制度变迁进行路径转轨所需的土壤；正是特殊的历史条件，催生了“小产权房”这棵新制度变迁进行路径转轨的幼苗；也正是特殊的社会氛围，决定了“小产权房”这种新制度变迁进行路径转轨的蓬勃生命力。
10.3.1特殊的经济背景
一是从国内经济情况看。从经济发展的角度来看，我国现在已经是世界上的经济大国，但仍称不上经济强国，特别是产业结构上与发达国家相比，产业结构调整与优化升级中存在着产值结构和就业结构严重扭曲，以农村土地为表现的“三农问题”十分突出；从经济体制改革的角度看，社会主义市场经济体制已经初步建立并在理论和实践上取得重大进展，我国的经济实力、综合国力都有显著提高，但经济结构不合理、分配关系未理顺、农民收入增长缓慢、生产力发展等仍面临诸多体制性障碍，这些障碍是进一步改革的难点和重点；从人民生活水平提高方面看，人民生活水平得到了极大的提高，但到2002年底，我国仍有2820万农村人口处于人均收入685元的贫困线以下，而且我国城乡居民的贫困线较低，稍微提高则会有更多的人口进入国家贫困线的行列，与此同时，大量的农村居民尚未享受社会保障待遇。[11]总的来看，在取得巨大成就的同时，城乡发展不协调、区域发展不协调、经济和社会发展不协调、人和自然不协调、国内发展和对外开放不协调等问题给我们带来了很大的挑战。
二是从世界经济情况看。我国经济与世界经济之间的联系越来越紧密，世界经济对我国经济发展的影响越来越大，越来越表现出三大趋势。在经济信息化趋势下，世界范围的大规模经济结构调整正在兴起，信息化则是这次经济结构调整的关键，一批高新技术信息化产业快速崛起，运用信息技术改造和重组传统产业，优化了产业结构，提高了竞争力，通过信息网络经济对国民经济整体结构进行调整，为经济资源流动更便捷、生产经验更高效创造了一个新经济模式，成为国民经济新的增长点；在经济全球化趋势下，世界经济资源愈益跨越国界在全球范围内自由、全面、大量、结合地流动和配置，使得世界各国经济愈益相互开放和依存，各国经济发展与世界经济的变动愈益相互影响和制约，“蝴蝶效应”愈发明显；在经济多极化趋势下，我们更清晰认识到，发展是“硬道理”、是“第一要务”，只有摒弃不合时宜的思想和制度、抢抓机遇，才能在21世纪初的一个时期既成为“经济大国”（经济规模大、实力强），又能够向“经济富国”（经济水平发达）继续迈进，以更高的国际地位屹立于世界。
三是从一般经济规律看。一方面，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，经济资源在全国范围内突破限制的流动愈益自由、愈益全面、愈益大量，各种经济成分、各领域经济活动更紧密地联接在一起，包括农村土地在内的各种资源流动方式、联接纽带愈益互相结合、互相影响，而非各自互不相干的平行、孤立、割裂的发展；另一方面，经济的发展，不断对权利界定、激励机制、资源配置机制提出新的需求，当对制度创新的需求多过制度创新的供给时，两者就失去了均衡，供需的矛盾必然要求新的制度供给来满足新的制度需求。