———“市场开放”与“天空开放”
国际航空运输业正处在一个深刻的变革期……无情的经济力量不仅能改变世界经济格局，也能改变民航业。
———美国副助理国务卿
约翰·拜尔利
2007年4月
3.1 对规制的不同认识
直至20世纪70年代后期，经济学家们仍然认为对国际和国内航空服务进行严格规制是理所当然的。1938 年，美国颁布了《民用航空法案》以规范和控制国内航空公司之间的竞争，因为之前的无序竞争已导致航空公司的经营环境混乱、投资者缺乏安全感，并影响了飞行安全。在航空运输业发展的初期，美国政府认为国内航空运输业虽然不是一个自然垄断的行业，但对其进行规制还是必要的，因为“无规制的市场竞争会导致对民众不利的后果” （ Rich？mond， 1971 ）。对于国际航空运输业，人们也普遍持有同样的观点。有人认为，如果没有一个规范的市场准入机制，一旦航空运输业出现严重的寡头垄断趋势，恶性市场竞争将不可避免。这是因为航空运输业的产品具有同质化的特性，且市场进入门槛相对较低。同时，航空运输业的经济规模效应并不十分显著，新成立的小航空公司与大航空公司相比成本劣势不是很明显。此外，市场的新进入者们往往会利用降价来巩固自己的市场地位，而价格战将给所有的市场参与者带来伤害。
对规制持支持态度的人们还认为，航空运输业属于公共事业，至少也应当属于准公共事业，其具有明显的外部效益特征，为了确保公共利益不受伤害，外部规制是必不可少的。航空运输业的外部效益不仅体现在经济方面，也体现在战略、社会和政治等方面。正因为如此，世界大多数国家最初都投入巨资，全力以赴地办好一家航空公司。这家公司通常既经营国内业务，也作为政府指定的承运人经营国际业务。由此人们会自然地认为，如果国际航空运输市场出现自由、无序的竞争，其损害的不仅仅是某家航空公司的利益，还会损害到国家的利益。
20世纪60～70年代，在不定期航班运输业务快速发展的大背景下，有人提出，为了保证定期航空公司能够有序、平稳地为社会公众提供服务，各国政府应当对那些低成本包机航空公司进行适度地限制，避免其对市场造成侵蚀。在一些客流量较低的航线上此举尤为必要，因为即使很少的旅客流失都会造成定期航空公司的航班停航。
20 世纪60 年代，美国部分经济学家对上述观点提出了质疑，认为航空运输业的自由竞争利大于弊。正如前面所提到的那样，当时的国际规制体制限制了航空公司自由定价和产品差异化的权力，这既制约了航空公司运力的增长，也排除了新公司进入市场的可能。如果这些限制能够消除，一个更加宽松的竞争环境将会为消费者带来更低的票价、更具差异的产品和服务。票价降低将会迫使航空公司重新计算成本，并更加注重经营效率的提高。而这一切反过来将有助于航空公司进一步降低票价，并将那些效率低下的航空公司淘汰出局。这些经济学家还认为，担心自由竞争会造成市场不稳定是多余的。航空公司一般不会在各个市场同时开展价格战，其自我保护意识可以有效地防止自己陷入价格战的泥潭。换言之，如果最终的市场份额不能显著增加，而票价水平却低到了无利可图的地步，那么航空公司是不会继续无休止地降价的。为了应对新进入者的挑战，原有的航空公司一定会采用降低票价的策略来阻止，但同时也会维持一定的盈利水平。一般来说，任何具有超额利润的市场都会引来新的竞争者，直到这一市场的利润下降到正常水平为止。
总而言之，航空运输业与其他行业相比并无本质上的差别，市场供应者（即航空公司）和消费者均不需要得到特殊的呵护，况且各种反垄断法规已足以保护消费者的利益。此外，新航空公司进入市场的门槛很低，政府根本无须对老航空公司进行保护，因为市场本就应该优胜劣汰。
3.2 市场自由化的阻力
无论经济学家怎样争论，政治家和消费者对于取消规制的呼声与日俱增。他们对于那些阻碍他们选乘包机或购买廉价机票的各种规定深恶痛绝。1978年，曾将保护消费者利益作为竞选纲领的美国新任总统吉米·卡特，于10 月24日签署了《航空公司取消规制法案》？[1]。此项法案的实施为随后30年的航空运输业的巨变奠定了基础，国际航空运输业也由此从一个受到高度规制的行业逐步转变成为一个开放、自由竞争的行业。随着改革的深入，市场开放的步伐越来越快。
该法案实施后，美国政府随即于1985 年撤销了民用航空委员会，其国内市场上的票价规制和经营许可审批几乎被全部取消，同时民用航空委员会的其他一些职责也被转移到了政府其他部门。美国对其国内市场的改革极其迅速和彻底，以致不可避免地波及到了国际市场。
欧洲也出现了类似的变革。从1975 年起，英国民航管理局（ CAA ）对航空公司营业许可的审批越来越宽松。欧洲议会和欧洲共同体委员会均将解除对航空运输业的规制列入了议事日程。然而，直到1983 年欧洲才发布了第一条指令，解除了欧洲共同体国家间航空服务的限制规定（ CEC， 1983 ）。这一指令较最初的版本有所缩水，影响也非常有限，但它毕竟迈开了欧洲航空运输业改革的第一步。需要指出的是，与美国国内市场取消规制的过程不同，欧洲的变革是渐进式的。从20世纪80年代中期的有限自由化到欧洲共同体市场完全取消各种规制，这一过程用了整整10年。
在国际市场上，美国政府对延续了30 多年的传统双边模式采取了默许态度。然而到了1977年末，美国政府的政策发生了重大的转变，其表示要将国际航空运输的规则减少到最低程度。这一态度得到了某些国家的附和，尤其是荷兰和新加坡等国，但改革的推动力主要还是来自美国。
经过公开听证，美国总统卡特于1978年8月21日签署了一项对“国际航空运输谈判”的总统声明（ Presidential Documents， 1978 ）。声明中说：美国政府的目标是“要为旅客和货主提供最大的利益”，“只有保证航空公司在公平的市场环境中竞争，才能最大限度地给消费者带来好处”。通过修订现行的双边协定，美国政府力图实现：（一）创新票价机制，为提高票价竞争力提供更大的空间；（二）取消对运力、航班数量和航权等方面的限制；（三）取消对包机的限制；（四）允许指定多家美国的航空公司（即允许一个以上的航空公司）经营商定的航线；（五）取消对货物运输的限制。
为了实现这一目标，美国政府从1977 年至1985 年与多个国家进行了激烈的双边谈判，其主要目标就是要实现国际航空运输的自由化。在国内航空运输业有了更加自由的运营和竞争环境后，美国政府的这一要求再自然不过了。但美国政府很快发现，与其谈判的国家多数只有一家航空公司，而且通常是国营企业。因此，美国在重签双边协定的过程中遇到了各种各样的阻力。
然而， 1978年情况出现了转变，美国的国际航空运输政策终于向自由化迈出了第一步。从1978年到1991年，国际航空运输市场的竞争日益激烈，这一段时期可以称为“市场开放”阶段，但制约航空公司自由经营的各种限制因素依然存在。1991年后，全世界航空运输业才真正进入到“天空开放”阶段，美国与多国重签了双边航空运输协定，取消了对航空运输业的大多数限制，这其中尤以与欧洲签署的协定最为典型。
3.3 “市场开放”阶段（ 1978～1991年）
3.3.1 美国重启双边协定谈判
从1978年开始，美国与多个国家重启了双边协定的谈判工作。由于美国国际市场的规模大、重要性高，大多数国家都希望开通更多的美国门户城市航线，这成了美国政府谈判的砝码。与美国重签双边协定的国家主要集中在东亚和欧洲。在连接美国与这些国家的航线上，一个更加开放的规制体系正在形成。到了20世纪80年代中期，这一概念被引入到了其他国家和地区，许多国家也为此重新修订了双边协定。
1978年3月，美国政府与荷兰政府重新修订的航空运输协定为美国推行的“市场开放”政策树立了典范。双方同意淡化政府在运力、班次、运价及市场环境等方面的监管角色，其主要创新包括以下方面：
（1）允许多重指定（即每个国家可以有一个以上的指定空运企业）；
（2）美国指定的空运企业可由美国境内任意一点经由任何一个中间点，飞行至阿姆斯特丹以及任意一个远点，并享有充分航权（即第五航权）；
（3）荷兰指定的空运企业可以飞往美国境内的5个通航点（即荷兰空运企业只能飞往有限的美国通航城市）；
（4）缔约国双方的空运企业提供的班次或运力没有限制；
（5）取消对第六航权的限制（见附录A）；
（6）缔约国双方空运企业具有在任意国家任何地点之间无限制飞行包机的权利（包机权利首次包含在了双边协定中）；
（7）定期航班运价适用始发国原则（即各国负责规制本国的始发运价）。随后修订的协定中又引入了双不批准原则（即只有在缔约国双方政府均不批准的情况下，空运企业报审的运价才不能生效）。
由于不希望看到自己的市场份额被分流，比利时政府和联邦德国政府也于1978年末与美国政府签订了类似的双边协定。虽然内容稍有不同，但基本模式是一样的。在强大的市场压力下，欧洲其他国家也逐一与美国重签了双边协定。一些欧洲航空大国，如法国和意大利，虽极力反对取消或放松规制，但在这些问题上也不得不做出了让步。
通过双边谈判，美国将上述自由化协定逐步推广到了世界其他地区。北大西洋市场自由化以后，北太平洋和中太平洋市场成为了下一个目标。从1978年到1980年，美国政府先后与新加坡、泰国、韩国和菲律宾等国政府重新修订了双边协定，这些双边协定均沿用了欧洲模式。与前面提到的美荷协定一样，美国通过提供不超过5个的通航点，实现了其大部分既定的目标。美国还将其市场自由化政策推向了其他一些国家，如加拿大、英国，并促使这些国家实行了更加自由、开放的航空产业政策。
3.3.2 欧洲成为了“市场自由化”的核心
20世纪80年代，消费者日益强烈要求开放航空运输市场，欧洲各国政府面临着巨大的压力。与此同时，欧洲议会和欧洲共同体委员会也要求彻底修改影响航空运输市场发展的各项规章。然而，这一过程一直持续到20世纪80年代中期才取得突破。欧洲的市场环境出现了两个重大变化：一是很多国家重新修订了航空运输协定；二是由欧洲共同体委员会和欧洲法院牵头，开始了多边谈判。
英国政府历来对航空运输持开放态度，从1984 年到1993 年，英国政府先后与多个欧洲国家重签了双边协定。1984年6月，英国政府首先与荷兰政府就修订航空运输协定进行了谈判。与英国政府一样，荷兰政府也极力主张开放航空运输市场。按照新修订的双边协定，以及后来签署的补充协定，两国间彻底取消了对航空运输的各种限制。新空运企业允许自由地进入市场，航空公司可以在两国间任意开辟空中航线，运力的限制也取消了，运价管理则遵循了“双不批准”原则，所有这些构成了新的规制框架。当然，这其中有些规制模式参照了与美国签署的双边协定。英荷重新修订的双边协定为欧洲各国树立了典范，以上所有一切表明，欧洲国家开始抛弃传统的保护主义路线。
其后，欧洲多个国家开始了双边协定的修订谈判工作。虽然其过程不像英国和荷兰那样顺利，但逐步开放航空运输市场已成为各国的共识。
欧洲共同体委员会下设的运输总司从一开始即对市场开放持支持态度，自1975年以来，其已推动欧洲运输部长理事会出台了多项新规定。1983年7月，欧洲运输部长理事会颁布了《区域内航空服务规章》（ CEC， 1983 ） ，为欧洲开放航空运输市场铺平了道路。1987年，欧洲运输部长理事会批准了后来被称为“第一套一揽子措施”的改革计划，迈出了开放航空运输市场的第一步。该一揽子措施创立了一个更加开放的运价管理机制，包括票价区的概念，使航空公司有了一定的灵活定价空间。同时，它还改变了以往由缔约国双方空运企业对等分配运力的做法，为新航空公司进入市场奠定了基础（CEC， 1987a）。