公文是治国安邦的“重要工具”。充分利用这一“工具”做好公文处理工作，对各级党政机关行使职权，为发展社会主义市场经济服务，具有重要意义和作用。
本章在说明公文含义、性质的同时，从五个方面阐明公文的作用，并强调公务人员要加强政治理论修养、文化修养和词章修养，以利于掌握这一工具。
（第一节）公文的含义、性质和作用
一、公文的含义和性质
什么是公文？它具有什么性质、特征？
《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）第二条指出：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书。”
《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第二条指出：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书。”
在这里，无论是《条例》还是《办法》，都从不同的角度阐明了公文的含义及其性质特征。
首先，揭示了公文的含义。党的机关公文，是“党的机关实施领导、处理公务”的文书。行政公文是“行政机关”用于“行政管理”的“公务文书”。这就把公文同报刊杂志上发表的、以提供信息为主的一般性文章严格区别开来。
其次，指明了公文的性质。报刊上登载的消息、通讯、小说、诗歌、论文，任何人都可以凭兴趣去阅读它、欣赏它，不必当作公文那样贯彻执行。而公文则不同，它具有“特定效力”或“法定效力”。在它的有效范围内，如果不按要求贯彻执行，势必追究有关人员的责任。
再次，讲明了公文格式的特征。一般文章“定体则无，大体需有”。而公文是用来“处理公务”的，为便于公务处理，提高办事效率，它有“规范格式”或“规范体式”，不容许任何主观随意性。公文格式的具体要求，本书另有专章阐述。
二、公文的作用
《条例》第二条阐明公文的含义、性质之后指出：公文“是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”
《办法》第二条指出：公文“是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。”
根据上述概述，公文的作用主要体现在如下五个方面：
1.明法的作用
党有纲纪，国有法规。这一切都要借助于公文这个载体予以申明、发表。例如中国共产党的纲领、章程，用“决议”这个公文文种发表；国家的根本大法——《中华人民共和国宪法》，用“公告”公之于世。
2.传令的作用
“人们的实践，特别是革命政党和革命群众的实践，没有不同这种或那种政策相联系的。”而公文恰恰在这方面担负着“传达贯彻党和国家的方针、政策”的任务，尤其像指示、决定、通知等下行公文，在交代方针、政策，阐明工作原则等方面，起着明显的传令作用。
3.请求指示、批复的作用
建立在民主集中制基础上的党和国家机关，要求下级机关必须遵守请示、报告的制度，特别是涉及到开展工作的重大原则问题，或是提出某项新政策时，务必先请示，然后根据批复的有关指示、规定再行动。如果“先斩后奏”，各行其是，就会使党的政策不能正确实施，国家机器不能正常运转。
公文文种中的请示、报告、批复发挥着这方面的作用。
4.商洽、支持的作用
机关之间分工不同，各司其职。但在我们这个社会主义国家里，机关之间又联结成一个有机的整体。“一方有事，八方支持。”公文中的“函”就像一条纽带，使机关之间联结起来，商洽，交流，互相支持。
5.教育、警示作用
制发表彰通报、批评通报或作出某项决定，目的是使干部群众“见贤思齐”或引为鉴戒。例如国务院《关于表彰国家科委等单位长年深入基层开展扶贫工作的通报》，又如中共中央、国务院制发的《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，都收到了很好的教育、警示的功效。
公文还有其他一些作用，但主要是上述五个方面。集中到一点，就是治国安邦不可缺少的“重要工具”的作用。有人认为公文撰写及其处理工作“只是抄抄转转的行当，无足轻重”。这是认识上的误区。
“政策和策略是党的生命”。为了完整、准确地体现政策精神，公文中当然要“抄”。上级机关和不相隶属机关的公文，如有指导意义或参照价值，也需要“转”。但是，这种“抄”和“转”，“只有和各地区、各部门、各单位的具体实际相结合，使之具体化，才能真正解决那里的问题；有的属于对某项工作的具体指示、规定，也要由各地区、各部门、各单位提出具体的实施办法，才能有效地贯彻执行。”因此，不能笼统地说公文撰写“只是抄抄转转的行当”。
所谓“无足轻重”，这个观点并不符合实际。公文是伴随阶级和国家的诞生而出现的，正如我国南北朝文章学家刘勰说的那样，这是“政事之先务”，即政治事务中最先要解决的一环。在这方面，历代统治阶级中励精图治的代表人物，都有很好的见解。例如魏文帝曹丕（186~226年）在《典论·论文》中说：“盖文章经国之大业，不朽之盛事。”他在这里讲的“文章”首先是指公文。为使公文更好地为政治服务，他还对公文中的常用体裁作了具体的研究，主张“奏议宜雅，书论宜理，铭诔尚实”，开了以体论文之先河。明太祖朱元璋（1328~1398年）为及时办理朝政，主张官文书要短精易读，“陈得失无烦文”，“切于事理而有益于天下”。
清圣祖爱新觉罗玄烨（1654~1722年），是为“康乾盛世”奠定基础的一位颇有作为的君主。他不仅要求上呈的奏章和下发的诏令“详明简要”，而且告诫臣僚务必慎审行文，因为“一事不慎，即贻四海之忧；一念不慎，即贻百年之患”。
毛泽东从无产阶级和人比人众的利益出发，更是讲得确切明白，他说：“中央领导之所以正确，主要是由于综合了各地供给的材料、报告和正确的意见。如果各地不呈来材料，不提意见，中央就很难正确地发号施令”。
在这里，毛泽东把公文工作、信息工作，提到党中央“正确地发号施令”的高度来认识，这是需要我们深入领会的。
（第二节）提高素质，掌握公文撰制的基本功
有一种说法，认为公文撰写“无非是一些程式，没有多少东西可学”。这也是一种误解。
如上所述，公文是用于“实施领导、处理公务”的，为做到“准确、及时、安全、保密”，当然要制定一套严格的办文程序和规范的书写格式。但是，公文讲究程式，又决不止于程式，它要求形式与内容的高度统一。其要求的严格程度，是其他任何一种文章体裁难以比拟的。这是一方面。
另一方面，明确了办文的程序和掌握了规范的格式，对于公文撰制来说，只是万里长征的第一步。写好公文，尤其是写出高质量的公文，还要走很长的崎岖的路程。试看如下两个事例：
一是1990年春天，中共中央起草《关于加强党同人民群众联系的决定》。全文6000多字，初稿出来后根据中央指示，曾经组织中央和省市一级党内外3000多人进行讨论，随后收到书面材料160多件，修改意见300多条。
二是1997年9月12日，江泽民向党的十五大作的《报告》。全文3万多字，起草时间长达十个月，征求过35个单位、4000多人的意见。先后八易其稿，总共修改800多处，其中有些段落还作了结构性的调整。
人们知道，在制发公文方面，中央核心机关高手如林，起草一份文件尚且要这样几上几下，反复推敲，费尽思量，而对于我们普通公务人员来讲，怎么能说“没有多少东西可学”呢？
公文的文字水平不是单纯指文字技巧，它是一门综合性的学问。毛泽东在讲到中央各部和地方都要培养“秀才”的时候说：“这些人要较多地懂得马克思主义，又有一定的文化水平、科学知识、词章修养”。只有按上述要求不懈地努力，才能逐步掌握公文撰写的基本功。
一、关于学习马克思主义
在发展社会主义市场经济和对外开放条件下学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，首先要按党中央的指引，把学习理论同树立正确的世界观、人生观、价值观结合起来，坚持全心全意为人民服务的宗旨，这是前提和基础。其次，要孜孜以求，不断提高理论、政策水平。比如说“私营经济”，80年代末的提法是“社会主义公有制经济的补充”。到90年代后期，在党的十五大《报告》中，称“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。这两种提法有什么不同？类似这些政策内涵弄清楚了，撰写公文的时候才能确切表述，避免失误。
二、要有一定的文化水平、科学水平
近年来，党政机关补充了一大批新成员，这些人普遍受过高等教育，为公文写作打下了较扎实的文化基础。但是，要适应公文处理工作的需求，还必须重视补充文秘专业的知识。实践证明，不懂得公文文种的性质、特点、用法以及行文规则与办文程序，要撰制好公文是不可能的。
此外，随着信息时代的到来，社会上各行各业都充分利用科学开发智能，发明创造层出不穷。作为公务人员，如果缺少必要的科学知识和基本技能，就不能迅速反映和及时处理这些新信息。再以公文处理工作本身来说，现阶段要快速书写离不开电子计算机，快速印刷需借助激光排版，快速传递少不了传真机。总之，讲效率就要有科学知识和科学手段。
三、要有较好的词章修养
前面讲过，公文的文字水平不单纯指文字技巧，但又离不开文字技巧，离不开词章修养。
词章修养，在这里主要是指正确地用字、用词、造句的能力，要求善于运用修辞方式，使公文语言表达得准确、鲜明、生动。
毛泽东曾经严肃而又幽默地批评公文中的缺点：“第一，概念不明确；第二，判断不恰当；第三，使用概念和判断进行推理的时候又缺乏逻辑性；第四，不讲究词章。看这种文件是一场大灾难，耗费精力又少有所得”。类似的现象，在我们今天的公文中仍然不同程度地存在。
（第三节）现代公文法规修订情况概述
一、行政公文规章修订概述
1.《国家行政机关公文处理暂行办法》的发布
针对国家行政机关公文处理工作在“文化大革命”中受到的摧残和破坏，粉碎“四人帮”之后，国务院办公厅抓紧对公文规章进行全面的修订，于1981年2月27日发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》。《暂行办法》共7章32条，公文种类分9类15种，公文格式要求有10项。其特点是重新明确了公文体制，简化了办文手续，更加重视实效。其中第32条指出：“各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门可以根据本办法规定的基本原则，结合实际情况，制订实施细则或者补充规定。”随后，各省在实施《暂行办法》过程中都作了一些补充、完善，有的还制订了《细则》。
2.将《暂行办法》修改为《国家行政机关公文处理办法》