省政协农业和农村工作委员会
近几年来，随着我省内陆淡水渔业地区经济社会的快速发展，我省内陆专业捕捞渔民尤其是“连家船”渔民的生产生活问题日渐突出，对当地的经济发展和社会和谐稳定产生了一定影响。为了解我省内陆“连家船”渔民的生产生活实际情况，分析其存在的主要困难和问题，研究提出解决问题的办法、措施和政策建议，省政协农业和农村工作委员会会同有关方面，最近赴湖州、嘉兴等地对我省“连家船”渔民的生产生活状况作了专题调查。
一、“连家船”渔民问题的由来及基本现状
“连家船”渔民是指以船为家、常年生活在水上的内陆捕捞渔民。1968年，在周恩来总理的亲切关怀下，杭州、嘉兴、湖州、绍兴渔区全面开展了社会主义改造（简称“渔改”）（金华、衢州、丽水1975—1976年开始“渔改”），广大“连家船”渔民分到了宅基地，结束了长期水上漂泊的历史，实现了陆上定居，“连家船”渔民问题得到基本解决。但随着时间的推移和渔民后代的繁衍，原“渔改”时分的宅基地所造的房子（也没有宅基地使用权证），至今已不适合居住，“前门对后门，茅坑对大门”现象普遍，与当地农居形成了鲜明的反差。少数有一定积蓄的渔民到集镇购买了商品房，但大部分没有积蓄的渔民仍拥挤在一间房屋内，有的则又回到了船上，出现了新的“连家船”。据调查统计，我省共有连家渔船3072艘，涉及渔（农）户3200户、11303人。其中“陆上无任何住房”的连家渔船（以下简称“无房连家渔船”）1398艘，涉及渔（农）户1379户、4737人；“陆上住房建筑面积小于48平方米”的连家渔船（以下简称“有房连家渔船”）1674艘，涉及渔（农）户1821户、6566人。连家渔船主要分布在湖州、嘉兴、金华、杭州、丽水和衢州等6个市23个县（市、区），宁波、舟山、台州、温州、绍兴五市无连家渔船。据调查，连家渔船绝大部分集中在湖州、嘉兴两市，其中湖州市有连家渔船1871艘（无房连家渔船811艘、有房连家渔船1060艘）、嘉兴市有连家渔船989艘（无房连家渔船563艘、有房连家渔船426艘），两市连家渔船数占全省总数的93.10%（其中无房连家渔船占全省总数的98.28%）。连家渔船超过100艘的有5个县（市、区），依次是南浔区888艘（无房连家渔船339艘）、嘉善县767艘（无房连家渔船477艘）、吴兴区730艘（无房连家渔船365艘）、德清县131艘（无房连家渔船19艘）、长兴县110艘（无房连家渔船76艘）。
（一）住房条件差，劳动与社会保障机制缺乏
“连家船”渔民居住十分简陋，生活条件异常艰苦。陆上无任何住房的“连家船”渔户，以船为家，上无片瓦，下无寸土，居无定所，长年漂泊在水上。他们以捕捞为生，生活环境恶劣，安全隐患严重。一般每户有一条用于起居生活的“住船”和一条用于捕捞的“作业船”。通常“住船”长不足6米、宽不足2米，船中部是船舱，里面往往挤着一家3～4口人，甚至有的老少三辈挤在一条船上，船舱里除几条旧被单和衣物外，再没有任何值钱的东西。渔民常形容他们是蹲着穿衣，躺着伸腰，挤着睡觉。同时，几平方米的船上有食用油、生产燃油、炉具、蓄电池等，存在严重的安全隐患。而在岸上的渔民住房不足48平方米，由于时代久远，无钱维修，房子也显得十分窄小、低矮和破旧，许多已成危房，阴暗潮湿，有的汛期往往进水或被淹。而且有限的房屋只能给渔民的后代居住，大部分老中年渔民仍常年生活在船上。堤坡上一些老人孩子居住的简陋棚屋，遇上洪水随时有被冲垮的危险。同时，“连家船”渔民的劳动和社会保障机制也十分缺乏。在“连家船”渔民中，参加农村合作医疗保险的有3912人，约占34.6%；参加养老保险的仅有279人，占2.5%；最低生活保障125人，占1.1%。由于长年在水上漂泊，渔民生病就医十分不便，子女定点和就近上学更是困难，有的只得弃学随父母在水上漂泊，有的为上学而长年寄养在亲戚家中。
（二）收入增长停滞不前，甚至明显减少，生活水平总体呈下降趋势
近几年来，随着各地城市化、工业化、现代化步伐的加快，各种公用事业征、占用渔业水域日益增多，“连家船”渔民捕捞空间不断缩小。仅存的捕捞水域，由于污染严重，渔业资源不断衰退，已经失去了捕捞的渔业功能。据不完全统计，近三年，嘉兴市有近1/7渔业水域被征、占用，还有1/3渔业水域由于常年污染或者经常污染而不能进行正常的捕捞。绍兴市近三年被征、占用渔业水域近1/5；湖州市近三年被征、占用和污染以至不能正常捕捞和养殖约各占1/6.由此可见，我省“连家船”渔民的作业空间大量缩小，正面临着“无处捕鱼、无鱼可捕”的窘境，由此严重影响了渔民的收入。以嘉善县为例，捕捞渔民收入增长停滞不前甚至明显减少。据桐乡市提供的材料，与1986年相比，2008年渔民捕捞收入减少了60%。湖州市2008年年收入3万元以下的渔业户为1547户，占全部渔户的77.7%；年收入3万元以上的仅占22.3%。在全省“连家船”渔民中，家庭人均纯收入在农村贫困线（人均2500元）以下的有810户，涉及人口1970人，占25.3%；在农村贫困线以上、2008年农民人均纯收入8265元以下的有2141户，涉及人口7122人，占67%；达到和超过我省农民人均纯收入的有249户，涉及人口2211人，只占7.78%。而且由于“连家船”渔民没有土地，加上柴油等生产资料成本的大幅上涨，在与农民同等收入的情况下，其生活成本要高得多，大多数渔民入不敷出。有些年老的渔民由于没有任何收入来源，甚至靠上街捡垃圾变卖度日。
（三）由于各种原因，“连家船”渔民转产转业十分困难
“连家船”渔民大多年纪偏大，文化程度低，思想观念落后，除了捕鱼，无其他任何技能，要弃船上岸，从事其他行业，难度很大。在8918个“连家船”渔业劳动力从业人员中，小学及以下文化程度的有6466人，占73%；初中文化程度的有1888人，占21%；高中及以上文化程度的有564人，占6%。在11303个“连家船”渔民中，18岁以下为1674人，占14.8%；18周岁至男59岁、女54岁为7337人，占64.9%，其中45岁以上居多数；男60岁、女55岁以上为2292人，占20.3%。
二、我省“连家船”渔民工作的主要成效
近年来，我省各级政府、渔业主管部门深入学习实践科学发展观，注重以人为本，对“连家船”渔民的问题开始给予高度关注，特别是一些“连家船”渔民比较集中的市、县（市、区），组织相关部门深入调研，采取了一些扶渔、便渔、惠渔政策和措施，取得了一定的成效。
（一）为“连家船”渔民办理基本生活保障
近年来，市县政府陆续出台了相关政策，明确了对所涉渔业水域使用权益补偿、社会保障安置、生活补助及生产设施等补偿的程序和标准，安置了一些包括“连家船”渔民在内的内陆专业捕捞渔民。如嘉兴市南湖区对原许家村进行了整村的撤村安置；嘉善县政府于2003年出台了相关文件，对收回渔业水域、渔民补偿和人员安置作了规定，2003至2005年为渔民争取到经济补偿249.44万元，渔民养老安置280人；平湖市结合城市建设和工业园区建设，由城市开发投资公司和经济开发区出资，对3个淡水渔村200户、654人进行了安置，累计投入资金2570万元（其中人员安置费2037.4万元，水面补偿费345.6万元，渔业生产设施补偿费187万元），对其他5个淡水渔村的211户694名渔民参照《平湖市被征地人员基本生活补助制度实施办法》进行基本生活补助；海宁市于2007年12月30日下发了《海宁市专业渔民基本生活保障实施办法》，到2008年8月底止，全市所有的7个渔民（水产）村、组的渔民都办妥了专业渔民基本生活保障手续，从9月份开始，已达到享受年龄的380多个专业渔民，每月领取320元的基本生活保障金，同时和被征地农民一样，享受医保统筹政策。据初步统计，近五年，嘉兴市已经对包括部分“连家船”渔民在内的3264个渔民提供了基本生活保障或者货币安置，占全市专业渔民总数的23%。2002年湖州市人民政府结合市环城河整治专门出台了《湖州市人民政府关于印发市区环城河水域渔民迁移补偿标准的通知》，对迁移渔民安置办法、补偿标准及户口迁移、子女就读、建房地基安排等相关事项进行了明确；2004年为进一步规范市区征收（收回）渔业水域的安置补偿工作，又出台了《湖州市人民政府办公室关于公布湖州市区征收（收回）渔业水域补偿安置标准的通知》，对市区范围内收回渔业水域的补偿办法、补偿标准、人口安置等作了进一步规范；2007年再次出台了《湖州市人民政府关于进一步完善市区被征地农民基本生活保障制度的通知》，重新调整了市区被收回国有渔业水域捕捞权渔民的安置补助费标准，并对“连家船”渔民和转产安置渔民给予“失地农民”同等待遇，实行统一办理养老保险手续的办法。经过几年的努力，湖州市共落实渔民安置补偿资金6600余万元，安置包括“连家船”渔民在内的内陆专业捕捞渔民1642人，占渔民总数的17.8%，人均安置费4万多元，收回国有渔业水域4500多亩，参加基本生活保障的人员为1353人，占总人口的14.67%。余杭区政府从2008年开始实施“渔民上岸工程”以来，共回收外荡渔业水面15000多亩，占权证渔业水面的63%，安置渔民1916人，惠及渔民占58%，为此，区、镇二级共投入财政资金5000多万元。兰溪市从2008年至2010年，对60岁以上且没有纳入低保范围的老年渔民中按一定比例，由民政部门每年年底给予每户300元的困难补助。
（二）想方设法解决“连家船”渔民的宅基地问题
近年来，我省各地通过新农村规划、农业园区建设、基础设施建设、经济适用住房安置等办法解决“连家船”渔民的安居问题。如嘉善县政府利用拆并村庄、高速公路建设和新农村建设等，为32户渔民解决了宅基地。平湖市政府开展了以街道为主体的渔民陆上定居工程，目前已确定建造渔民安居房113套，由政府划地，渔民集资，每平方1000元，基本上解决了平湖的“连家渔船”问题。吴兴区泥船湾村结合农业园区建设开展村庄整治，全村除1户外，全部解决了住房问题。余杭区仁和镇政府专门划出25亩土地，用于建造渔民公寓，按1500元/平方米的成本价卖给渔民，解决了53户渔民的上岸居住问题。衢州市柯城区结合城防建设需要，对“连家船”渔民进行了妥善安置，让渔民住进了每户约50～60平方米的渔村小区；常山县天马镇政府专门划出一块土地用于“连家船”渔民建造渔民新村。
（三）广泛开展渔业资源增殖放流，提高渔业资源量，增加“连家船”渔民的收入
近年来，我省各地通过保护渔业水域环境，做好增殖放流，有效增加了渔业水域的渔业资源量，对增加包括“连家船”渔民在内的内陆专业捕捞渔民的收入发挥了积极的作用。2007年，杭州市共投入增殖放流资金300多万元，放流各类鱼种共计3000多万尾。湖州市严格捕捞许可审批制度控制捕捞强度，加大执法力度严查无证捕捞、电毒鱼违法违规行为，最大限度保护渔业资源；加强渔业水域生态环境监管，严查各类排污染行为，维护渔业水域生态环境；加强外河渔业资源增殖放流工作，每年投入近100万元用于鱼种人工放流，弥补自然资源再生的不足。据统计，杭州市钱塘江七里泷大坝以下江段的渔业捕捞年产量自2003年以来稳定在1000吨以上，而历史最低的年捕捞产量是1981年的241吨。衢州市每年投入150万元（省财政60万元、市财政40万元、县财政50万元），用于渔业资源增殖放流，据初步估计，能给每艘渔船（一般是2个劳动力）增加3000元的收入。2004年以来，宁波市江北区海洋与渔业局连续四年对姚江外荡实行渔业资源增殖放流，每年产量至少在100吨以上，增殖放流使包括“连家船”渔民在内的内陆专业捕捞渔民的收入明显增加，促进了渔区社会稳定，取得了良好的经济效益、生态效益和社会效益。
（四）抓好新技能培训，实施柴油补贴政策，推进“连家船”渔民转产转业
近年来，各地采取多种措施，积极推动“连家船”渔民转产转业。一方面，将包括“连家船”渔民在内的内陆专业捕捞渔民纳入“农村千万劳动力素质培训工程”，积极做好水产养殖和从事二、三产业的新技能培训。另一方面，积极为渔民转产转业创造条件，如余杭区政府将渔民上岸安置后，将宜渔的水面委托当地乡镇政府管理，进行承包养殖、统一开发，在同等条件下优先承包给上岸的渔民；还提供河道保洁工作岗位，解决了一部分上岸渔民的就业问题；在企业招工时，优先推荐录用失水渔民。同时，从2006年开始，各地积极落实中央政府渔用柴油补贴政策，且补贴标准连年提高，有效缓解柴油价格上涨带来的压力，增加了渔民收入。宁波市江北区发放姚江第一水产养殖场柴油补贴2006年为2.5万元，2008年提高到11.1万元，增加的柴油专项补贴及时缓解了因柴油价格攀升而造成的渔民生产成本增加的问题。2006年至2008年，海宁市专业渔民共获得中央财政柴油补贴款近100万元，兰溪市“连家船”渔民2007年平均每艘船柴油补贴3400元，有效缓解了包括“连家船”捕捞渔民收入下降的趋势。
三、我省“连家船”渔民工作中存在的主要困难和问题
各地尽管为解决“连家船”渔民问题，做了不少工作，也取得了一定的成效，但与“连家船”渔民的合理要求相比，与各地经济快速发展、城镇居民和农民生活水平较快提高相比，以及从渔业水域将进一步缩小的必然趋势看，内陆“连家船”渔民生产生活问题仍很突出。
一是认识不统一，工作不平衡。有的地方领导认识到位，比较重视，出台了相关的政策措施，问题解决得比较好；而有的地方至今还未摆上议事日程。
二是政策措施不规范、不统一，随意性比较大。对失去国有外荡渔业水域使用权的“连家船”渔民的补偿，应该包括哪几项内容，每项的标准怎么定，各地做法都不同。如海宁市2003年制定的政策规定国有渔业水域使用权补偿每亩500元，无安置费补助，明显不合理。对嘉善县规定国有渔业水域渔业资源损失赔偿费每亩2000元，征用国有渔业水域的业主单位认为太高而不肯赔偿。
三是相关法律、法规不够健全。《浙江省渔业管理条例》第二十六条规定：“渔业水域及周边的工程建设项目涉及渔业水域生态环境和水生野生动植物的生存环境的，其环境影响评价文件应当有对渔业资源和水生野生动植物影响评价的内容。在渔业水域周边设置排污口的，应当符合保护渔业环境的要求。有关行政主管部门审批环境影响评价文件和渔业水域周边排污口的设置时，应当书面征求同级渔业行政主管部门的意见。”《浙江省渔业管理条例》第十三条第二款规定：“因公共利益需要，提前收回已确定给单位和个人使用的全民所有的水域、滩涂的，应当依法予以补偿。”第四十条第三款规定：“从事爆破、勘探、采砂、围填等施工作业。或者改变重要渔业水域功能，造成国有渔业资源损失的，应当予以补偿。”但对于不征求渔业部门意见的行为，对于不补偿的行为，该法规没有设置相应的法律责任，渔业部门监督管理措施也无法到位，致使国有渔业水域污染事故和无偿征、占用渔业水域的事件不断发生，导致包括“连家船”渔民在内的内陆专业捕捞渔民的合法权益得不到有效的保护。
四是解决“连家船”问题需要的政府投入，地方财力难以承担。一方面由于受国家宏观土地政策调控，要从国有土地或者农民集体土地中调剂出土地给“连家船”渔民作宅基地用，难度较大。另一方面，对“连家船”渔民实施基本生活保障安置、转产转业也需要增加投入。
五是“连家船”渔民普遍文化程度低，思想观念落后，年龄大，职业技能单一，补偿安置后，转产转业难度仍很大。
同时，部分“连家船”渔民长年生活在水上，在长期生活习惯和思想观念因素影响下，对于水面和渔船有一种难以割舍的情结，也影响了“连家船”渔民问题的解决。
四、对解决我省“连家船”渔民问题的政策建议
我省“连家船”渔民生产生活问题是“三农”问题的重要组成部分，也是新形势下我省内陆淡水渔业地区社会经济发展的一个焦点问题。“连家船”渔民问题所蕴含的各类矛盾正在逐步显现，并有进一步激化的趋势。为此，建议：
（一）统一思想，切实提高对解决“连家船”渔民生产生活问题重要性的认识
要充分认识到，解决好这个问题，既是扎实推进我省社会主义新农村建设的迫切需要，也是构建“平安浙江”、建设和谐社会的重要组成部分，更是落实“以人为本”的科学发展观、践行执政为民、切实解决群众民生问题的应有之义。当前，省委已经在《浙江省委关于全面改善民生促进社会和谐的决定》、《浙江省委关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》中明确提出要进一步解决传统“连家船”渔民上岸定居问题。从全省来看，虽然“连家船”总量不大，属地区局部性问题，但情况比较复杂，牵涉部门多，单靠当地政府解决起来有一定难度，建议省政府和有关部门重视这部分弱势群体，明确省和地方政府的责任，制定相应政策，加强领导、组织和协调，并将解决“连家船”问题列入我省2010年政府为民办十件实事之一作出部署；省农办、财政、人力资源和社保、国土、住房和建设、海洋与渔业等有关职能部门及有关地方政府要按照省委、省政府的文件要求，研究制定具体工作措施，切实抓好落实工作，争取把“连家渔船”问题早日解决好。
（二）千方百计解决渔民宅基地问题，加快实施“连家船”渔民上岸工程
省国土、住房和建设部门应加紧研究出台相关政策，参照农民相关住房政策（享受一户一宅），统一规范渔民陆上建房宅基地标准和办法，按照分级管理、分别处置的办法，对无陆上居所的渔民按标准提供宅基地；对有房但未达到最低标准的渔民按标准补足面积；对于要求超标准建房的，也应明确相应政策；对临近中心城镇的渔民上岸定居可以通过经济适用房、廉租房、申请安居工程等办法解决。具体做法：一是“连家船”渔民上岸的宅基地指标由省国土部门作为建设用地统一安排，按照每户0.5亩宅基地的建设标准，全省3200户“连家船”，需要建设用地指标1600亩；二是通过新农村建设、农业园区建设、危旧房改造、农村宅基地复垦等项目、工程，实施土地流转、土地整理，解决一部分渔村渔民的陆上定居问题；三是比照“下山移民”政策从省留用地指标中解决宅基地；四是对征用土地的相关规费给予减免；五是根据各地农村住房建造标准，按照省、市、县、渔民个人各承担一点的办法，对渔民无房户和危房户住房改造进行资金补助；六是在新农村住房建设中，充分考虑渔民的经济承受能力，尽可能减免其相关住房建设税费。
（三）建立健全“连家船”渔民社会保障制度，因地制宜实施渔民社会保障安置
建议参照被征地农民社会保障政策与办法，在妥善处理好外荡水面使用权补偿和有关渔业生产设施、苗种补偿，由人民政府收回有关单位的《外荡水面使用证》及由渔政部门收回捕捞渔民的《渔业捕捞许可证》的基础上，对渔民分期分批进行养老基本生活保障和社会保险相结合的社会保障安置。进一步加大工作力度，将所有“连家船”渔民纳入农村合作医疗范畴。建议多种渠道筹集安置资金，因地制宜实施渔民社会保障安置。对不同年龄段的渔民实施不同的安置方法：对老年渔民，根据财力情况解决其养老问题，实施财政包养；对劳动年龄段的渔民重点解决就业问题；对18周岁以下的一次性给予货币安置，并做好九年制的义务教育。根据当地具体情况，安置方式可以一次性进行全部安置；也可以根据轻重缓急分区域进行安置；或结合市政建设水域征用开发一片，安置一批等。资金筹集渠道可以采用“多个一点”的办法：省、市、县各级财政补贴一点（财政实力强的市、县，自行解决，财政困难的市、县，由省财政给予转移支付），征用、占用渔业水域的建设单位承担一点，渔业水域填埋后的征地成本中安排一点，涉及城区水域的城市开发投资资金安排一点，涉及经济开发区（工业园区）水域的园区建设资金解决一点，企业排污费及财政专项资金筹集一点，等等。对安置后仍继续从事渔业生产的渔民按兼业渔民处理，并严格执行捕捞证制度和养殖证制度，根据渔业资源状况和水产养殖规划，合理控制捕捞强度，调整、取缔不符合水产养殖规划的养殖生产，加强和规范外荡捕捞与养殖生产管理，促进渔业与水利、交通、城市建设等协调发展。
（四）出台“连家船”渔民转产转业扶持政策，加快渔民转产转业
“连家船”渔民实施转产转业，是根本出路。与农民相比，“连家渔船”渔民生活更加困难，转产转业更加迫切，在实施转产转业培训时更加需要优先考虑。建议省政府出台“连家船”渔民转产转业政策，对转产转业任务重的县、市，建立内陆捕捞渔民转产转业专项资金，加大资金扶持力度，主要用于渔民新技能培训、渔业禁渔期生活补贴以及再就业前的生活补助；对渔民从事二、三产业，发展家庭工业、商贸业、旅游业，在办理证照、税费收缴时给予一定的补助和优惠政策，等等。同时要积极探索加快“连家船”渔民转产转业进程的有效措施，抓紧制定规划，分步分批推进渔民转产转业工作。建议把渔民再就业纳入城镇居民再就业规划，鼓励安置渔民自谋职业、自主创业，并给予城镇集体企业失业人员同等政策优惠。对“连家船”渔民进行再就业技能专项培训，培训费用给予减免，建立健全就业介绍等机制，积极促进劳动年龄段内的安置渔民实现再就业，并由就业管理服务机构核发再就业优惠证等。金融部门要积极探索支持“连家船”渔民转产转业的信贷扶持机制，特别是农村信用社要通过完善农户小额信用贷款和农户联保贷款制度，加大对“连家船”渔民转产转业的贷款扶持力度。渔业主管部门在安排各种类型的产业化项目时，要向“连家船”倾斜，以项目形式加快实现渔民上岸定居，巩固转产转业成果。
（五）完善法律法规建设，健全渔业水域征用、占用补偿机制和渔业污染事故损失补偿机制
依照《中华人民共和国渔业法》、《浙江省渔业管理条例》等渔业法律、法规，严格控制对渔业水域的征用、占用或改作其他功能。制定和完善渔业水域征用、占用的具体审批程序、补偿办法和补偿标准，明确征用、占用单位承担补偿资金的责任，切实维护国家、集体和渔民的利益，保障各项水上建设工程的顺利进行。建议针对近年来综合性渔业污染事故增多且无法依法查处的情况，加快建立渔业污染损失补偿机制，从企业排污费、财政资金等中安排一定的资金建立补偿基金，使渔民的损失得到合理补偿。
（六）严格保护渔业水域生态环境，加大渔业资源增殖放流力度
渔业部门要加强渔业水域环境的监测，协同环保部门加大对污染渔业水域事件的查处力度。渔业部门收取的渔业资源增殖保护费尽可能用于渔业资源的增殖放流。进一步加大增殖放流资金向淡水渔业地区的倾斜，加大渔业水域渔业资源的增殖放流力度，增加放流品种、放流数量、放流点，扩大渔业资源增殖。
（七）加强组织领导，切实关心“连家船”渔民的生产生活
水产村并入行政村和居委会后，有关镇政府和村委会、居委会组织要经常从政治上、生产上、生活上更多地关心渔业组、渔民，加强有关政策和工作的宣传、沟通、解释，关心渔业生产的发展，使渔业组真正融入到整个行政村、居委会的大集体中，给广大渔民营造组织依靠感和归宿感。要切实解决好“连家船”渔民子女的九年制义务教育问题。对渔民子女的九年制义务教育，要按政策全部纳入经费保障体系；对寄宿的渔民子女，全部纳入寄宿生活补助范围，享受政策规定的补助费。同时，要加大对特困渔民家庭生活的社会救助力度，切实保障他们的基本生活，符合低保条件的，做到应保尽保。