临安市政协
为全面贯彻落实中央关于建设社会主义新农村的战略部署，根据浙江省、杭州市以及临安市《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《“十一五”社会主义新农村建设规划》中的具体要求，统筹城乡发展，整合农村资源，促进农村经济社会发展，按照市委书记邵毅同志对村规模调整调研工作的指示精神，市政协于2007年5月下旬开始组织部分委员，协调民政、农办等部门，专门成立调研组，由陈法生主席、翁东潮副主席带队，外出前往安徽省宁国市、浙江省长兴县、余杭区、萧山区、诸暨市等地学习考察，了解周边县（市、区）村规模调整工作情况，在市政协2004年、民政局2007年年初村规模调整调研的基础上，对全市村规模状况进行了深入细致地调查分析，还分片召开了乡镇（街道）主要领导座谈会以及相关部门负责人座谈会，听取对村规模调整工作的意见和建议。现将有关调研情况报告如下，供决策参考。
一、我市村规模现状及存在问题
综观历史，充满变革，但人们赖以生息繁衍的村落，其存在形式和空间布局尚未发生根本性变化，表现相对固定。即使在新中国成立以后，乃至改革开放以后，在全市经济和社会发展实现了历史性跨越的新时期，农村还是维系着传统的村庄结构，没有发生革命性的变化。
（一）目前状况
目前，临安市总面积3126.8平方公里，其中耕地面积253698亩，林业用地面积3915702亩。全市总人口为518880人，其中农业人口438675人。26个乡镇、街道共有建制村662个（其中包括锦城街道挂牌居委会11个城中村），自然村2495个，4647个村民小组，村户数143668户。平均每个乡镇、街道有25.5个村，村均人口663人。其中4个乡镇、街道有40个以上村：於潜镇53个，太湖源镇51个，锦城街道44个，大峡谷镇40个；4个乡镇、街道有30个以上村：玲珑街道35个，岛石镇32个，藻溪镇31个，湍口镇30个。
（二）存在问题
我市目前村规模设置现状，存在着种种弊端，制约了农村经济社会协调发展。综合分析全市情况，主要有以下几个方面的问题。
1.行政成本高，班子力量弱
全市662个村，其中300人以下的村有101个，占全市总村数的15.26%；300～500人的村169个，占全市总村数的25.53%；500～1000人的村292个，占44.11%；1000人以上村100个，占全市总村数的15.11%。人口最多的是锦城街道新民村2587人，人口最少的是太阳镇马腿村77人。全市村两委会干部3543人，平均年龄44.9岁，文化程度高中以上1450人，占40.9%。过多偏小的村规模，提高了行政管理的成本，加重了农民经济负担，村干部数量多待遇难落实，影响了工作积极性，造成人才外流，党员老化现象严重，干部选择余地小，宗派、族群影响大，给配强选好村级领导班子带来困难，同时村级各项管理服务难规范，群众办事不方便。
2.要素分散，资源浪费
全市村均面积4.7平方公里，面积最大的村是清凉峰镇的新燕村，达到29.1平方公里，面积最小的村是千洪乡的东平村，只有0.1平方公里。全市农户居住较为分散，房屋闲置宅基地占用土地多，土地利用率低，造成资源浪费。村分布较散，致使投入村级基础建设的经费投入大、效益低、启动难，不少村的水、电、路、文卫、治保等公共设施难以适应形势发展需要。同时，在新农村建设中，不管小村大村，村村搞规划，不管穷村富村，村村建办公楼，在新农村规范化建设创建中，造成建设成本扩大，使用率低、规范难，给并不宽裕的公共财政投入带来了负担。
3.发展不够快，区域不平衡
2006年，我市农民人均纯收入8011元。从全市村级可分配收入调查情况看，截至2006年12月底，村级集体经济年收入100万元以上的村9个，占全市村总数的1.4%，分别是锦城街道的竹林村、西墅村、东门村、胜利村、新民村，横畈镇的雅观村、曹前村，青山湖街道的桥头村，昌化镇的朱穴村，其中集体经济年收入最高的村是新民村，达到863万元；村级集体经济年收入1万元以下的村196个，占全市村总数的29.6%，其中负债村和空壳村71个，占10.7%。经济薄弱村因缺少集体建设资金，村干部处于“巧妇难为无米之炊”的窘境，因而导致村级组织的凝聚力、号召力不强，群众面对家乡面貌难改的状况，往往失去建设和发展的信心。
二、村规模调整的必要性和可行性
（一）充分认识村规模调整的重要性和必要性
村规模调整是统筹城乡发展的重要基础，是巩固执政基础的重要保证，是新农村建设的重要举措，是构建和谐社会的重要内容。科学合理地调整村规模，有利于村级资源与生产要素优化配置，实现资产重组，提高村级综合实力与发展能力；有利于改善村民的生产条件和生活质量，加速人流、物流、信息流向中心村集聚，促进新农村的快速形成；有利于统筹城乡社会保障，降低行政管理成本；有利于加强农村基层组织建设，扩大择优选任农村干部的范围，提高为民服务能力。
（二）分析村规模调整的可行性
1.有中央、地方文件的政策依据
民政部等中央七部委2001年7月联合出台的《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》（民发〔2001〕196号）文件中，专门就积极稳妥地做好村委会调整撤并工作，提出七条原则要求。中共中央、国务院发出的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（〔2004〕1号）文件中指出：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职。”我省民政厅、农业厅、建设厅早在2001年就联合下发了《关于村规模调整工作的指导意见》，对村规模调整工作提出了具体要求。这些上级文件为我市实施村规模调整提供了政策依据。
2.有实施调整的基础条件
村规模设置是与一定的自然条件、交通通信条件和行政管理体制相适应的。如今，我市农村经济突飞猛进，实现了村村通公路，有线电视电话基本普及，大大缩小了交流空间，强化了农村基层组织管理和服务手段。随着市场经济体制的逐步健全，大力实施减免工程，取消农业税等，使乡村行政管理的事务性工作大幅度减少，村级组织管理和服务的范围也相应扩大。这些，为村规模的调整奠定了基础。
3.有可资借鉴的成功经验
据了解，我省通过前几年对村规模的调整，从1995年的43500个村到2004年底减至28180个，减少了35.21%。根据第五次人口普查资料测算，全省村的平均人口规模为900人左右，其中嘉兴、湖州的平均村规模在2000人以上。目前全省大部分县（市）都进行了村规模调整，并初步显示出成效，得到了广大农民群众的认可赞同。
4.有干部群众良好的思想基础
市政协开展村规模调整可行性调研课题以来，通过走访调研、召开座谈等形式，了解到我市各乡镇、街道主要领导的意见和建议，认为此项工作利大于弊，势在必行，并建议尽快实施，做到村规模调整一步到位。同时也了解到，我市各乡镇（街道）受余杭区、桐庐县、宁国市等相邻县（市、区）村规模调整的影响和辐射，基层干部群众对村规模调整的思想认识已初步形成，认为有必要调整。这些，为我们做好调整工作奠定了良好的干部群众思想基础。
三、对开展村规模调整工作的几点建议
（一）村规模调整应确立的指导思想
以党的十六届五中、六中全会精神以及“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以《中华人民共和国村民委员会组织法》、浙江省《关于村规模调整工作的指导意见》为依据，以确保农村社会稳定为前提，以促进农村经济社会发展为目标，按照统筹城乡发展的总体思路，紧紧围绕布局调优、实力调强、班子调好、规模适度的总体目标，坚持有利发展、尊重民意、依法规范的要求，积极、稳妥、有序地推进村规模调整工作，为加快推进我市社会主义新农村建设，构建杭州西郊现代化生态市，打造品质临安奠定坚实的基础。
（二）村规模调整应坚持的基本原则
1.坚持有利于农村发展和中心村辐射的原则
对村规模进行调整，必须通盘考虑促进生产要素的集聚和资源的合理配置及开发利用，考虑农民负担的减轻，管理成本的降低，村级基层政权建设的加强等因素，以大带小，以强扶弱，优势互补，协调发展。通过调整，加速形成一批规模较大、经济实力较强的中心村，发挥其在农村经济社会发展中的示范带头作用，促进农村经济社会又好又快发展。
2.坚持依法办事和尊重群众意愿的原则
调整工作要严格执行《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《浙江省村经济合作社组织条例》等有关规定，规范程序，符合实际，尊重意愿，依法实施。村规模调整方案由乡镇人民政府、街道办事处提出，经村民会议或村民代表会议讨论同意并形成决议，报市政府批准后实施。
3.坚持尊重历史和就近方便的原则
调整要充分尊重当地的历史相承、风俗相似、地域相近、和睦相处、人口适当、管理便当的要求出发，统一规划，就近就便，整撤整并，体现“地相邻、人相近、情相亲”原则。对于特殊地理条件的村，要考虑群众的共同利益，为方便群众的生产生活，可跨乡镇、街道行政区域进行村规模调整。
4.要坚持统一部署和乡镇（街道）为主的原则
乡镇（街道）是村规模调整工作的实施主体，在市委、市政府的领导下，由乡镇党委、政府、街道党工委、办事处组织实施村规模调整。在调整中一定要坚持全市统一政策，统一原则，统一程序，统一时间，上下齐心，整体推进，防止实施有先有后而导致人心波动和集体资产流失现象的发生，确保农村社会政治稳定。
（三）明确村规模调整的目标、范围和时间
1.关于调整目标
根据我市农村的实际情况和发展趋势，村规模调整后的村人口一般在1000～3000人左右为宜，乡镇政府、街道办事处驻地所在村及其他中心村、经济强村的规模可适当扩大。全市总的调整幅度达到50%以上。
提出该调整目标的基本考虑：村规模调整应坚持适度规模的原则，适度的村规模与当时、当地的自然、经济、社会状况密切相关。村规模过大（如东阳市村规模5000人以上），村情民意不能及时充分反映到上级政府，易形成管理真空，造成管理脱节；村规模过小，达不到调整的预期效果。从我省诸暨市、安徽省宁国市等地考察情况看，两地农村地理位置、经济发展水平、村民居住状况、交通条件、生活习惯等与我市农村相似，两地调整后，诸暨市调整幅度为61%，村均人口达到1813人，村均面积扩大到4.3平方公里；宁国市调整幅度为53%，村均人口到达2807人，村均面积增加到22.8平方公里。根据对我市26个乡镇（街道）村规模调整初步方案调查摸底测算，全市的村数量将由662个拟调减到311个，其中村276个、撤村建社区（居委会）35个，预计调整幅度为53.0%，村均人口将由663人增加到1411人，村均面积由4.6平方公里增至9.8平方公里。其中玲珑片9个乡镇（街道）的村数量由238个拟调减到114个，预计调整幅度为52.1%，村均人口将由752人增到1569人，村均面积由3.8平方公里增至8.0平方公里；於潜片8个乡镇的村数量由192个调减到97个，调整幅度为49.5%，村均人口将由681人增加到1349人，村均面积由4.5平方公里增至8.8平方公里；昌化、昌北片9个乡镇的村数量由232个调减到100个，调整幅度为56.9%，村均人口将由556人增加到1290人，村均面积由5.5平方公里增加到12.8平方公里。因此借鉴外地成功经验，结合我市农村实际，提出了“村人口1000～3000人左右，调整幅度达到50%以上”的调整目标。
2.关于调整范围
确定调整对象时，凡属下列情况之一的村，原则上应予调整：
（1）人口在500人以下的（偏远山区300人以下的村）。
（2）村与村之间关系密切，地理位置相近，交通方便的。
（3）地域相连，历史上曾经拆分的。
（4）村集体经济困难、村级班子薄弱的。
（5）因中心村建设和城镇建设需要的。
其他村，根据实际情况，乡镇（街道）认为有必要的，可以调整。
对土地已基本被征用，到2007年底前人均耕地0.2亩以下（含0.2亩），符合撤村建社区（居委会）条件的村，进行撤村建社区（居委会）。对交通不便的山区贫困村，应结合村规模调整工作实施移民下山脱贫。对民族村的调整要把握好民族政策。
提出该调整范围的基本考虑：根据我市农村人口现状统计分析，人口在500人以下的村270个，占全市总村数的40.79%，远远低于全省村的平均人口900人的规模，必须按人口客观标准切一刀，否则难以实现调整目标。我市农村人口居住分散，乡土风情不尽相同，产业结构与资源状况也各有特点，因而撤并村工作不能搞一刀切。是否并村以及如何并村，主要根据人流趋向来分析合并后的村的资源聚集状态，看小村向大村聚集的成效如何。乡镇（街道）要按照当地实际，因地制宜确定调整方案，达到村规模调整的最佳效果。我省民政厅、农业厅、建设厅联合下发的《关于村规模调整工作的指导意见》中明确指出，对城建规划区内的村，具备条件的可撤村建立社区（居委会）。据调查，全市拟撤村建社区（居委会）35个，其中城区锦城街道19个、玲珑街道4个、青山湖街道7个，以及中心镇於潜镇3个、昌化镇2个。列入全市规划的移民村，在村调整中通过移民下山实现脱贫致富。目前我市少数民族村共有6个，分别是太湖源镇的众社村、於潜镇的铜山村、逸坞村，太阳镇的诸家村、沈家村、杨家村，根据《浙江省少数民族权益保障条例》第九条规定，民族村认定条件是少数民族人口占全村总人口30%以上，因此在调整中要把握好民族政策。
3.关于调整时间
建议2007年10月中旬开始，全市统一部署，各乡镇（街道）同时开展村规模调整工作，至11月底前全部完成。
提出该调整时间的基本考虑：调整的开始时间选在2007年10月中旬，基于以下几方面因素：一是抓住党的十七大召开的大好形势，因势利导，以学习贯彻党的十七大精神为契机，以村规模调整为载体，推动我市农村新一轮改革发展；二是我市市、乡两级班子换届已顺利完成，为实施村规模调整提供了坚强的组织保证；三是市十二次党代会提出的融入大都市，创新大发展，构建杭州西郊现代化生态市的战略目标的实施已开好局、起好步，到10月中旬全市能够集中人员、时间、精力进行声势浩大的村规模调整工作；四是全市村规模调整工作大约需要一个半月时间，至11月底前完成正合适，能使调整后的新村干部群众通过一定时间的磨合期，逐步形成合力，为顺利完成2008年上半年村级组织换届选举工作奠定基础。鉴于有周边地区村规模调整的宝贵经验，我市村规模调整时机已成熟，建议宜早不宜迟，不搞试点，统一部署，全市铺开，全力以赴，一步到位，一气呵成，更有利于保持农村社会稳定。诸暨市经验表明，试点把握不好，容易引发矛盾，造成工作被动。
（四）严格依照法规政策办事
村规模调整应严格遵循《中华人民共和国村民委员会组织法》和省民政厅、农业厅、建设厅联合出台的《关于村规模调整工作的指导意见》的有关要求，严格按法律法规和政策办事，做到规定的动作必须到位，规定的程序不能任意简化。特别是调整方案，一定要按照《村民委员会组织法》的有关规定，召开村民会议（也可以是经授权的村民代表会议），形成决议后，由乡镇、街道上报，经市政府批准后方可组织实施。要制订详细的实施方案和具体的配套政策措施，促使各项工作规范有序开展。市委、市政府要制定出台建立村规模调整工作领导小组的通知、村规模调整工作的实施意见等2个文件，各有关部门要按照各自的工作职责，认真研究制定相关政策，包括严明纪律、村党组织设置和班子选配、集体资产处置和财务处理、档案移交、印章发缴制定使用等5个指导性意见，为乡镇（街道）做好村规模调整工作提供政策依据。
（五）加大宣传引导力度
宣传引导到位是做好村规模调整工作的重要保证。要统一制定印发村规模调整宣传工作要点，编印宣传资料，下发到各乡镇（街道）。今日临安、临安电视台、广播电台、临安新闻网等媒体要开辟村规模调整专题专栏，全方位、多角度、多形式进行正面宣传报道，既要反映工作进展情况，更要注重突出典型引导，尤其要通过对周边地区村规模调整后取得成效的实地报道，使广大干部群众实实在在地看到调整的好处。各乡镇（街道）要进行大张旗鼓的宣传，通过悬挂横幅、张贴标语等多种形式，统一思想，形成共识，营造浓厚的舆论氛围。
（六）切实加强组织领导
村规模调整工作政策性强、涉及面广、难度较大，对此，必须做到思想统一、领导重视、步骤稳妥、方法得当、工作细致、程序合法。村规模调整工作分准备、实施、总结完善三个阶段实施。各乡镇、街道及市级有关部门要集中人员、集中时间、集中精力对待调整工作。为切实加强村规模调整工作，建议成立由市委、市政府主要领导任组长，市委分管农业副书记任常务副组长，市委常委任副组长，相关部门负责人任成员的临安市村规模调整工作领导小组，统一协调全市调整工作的规划、管理和政策问题。领导小组下设办公室，办公室单独设立，并下设综合组、组织人事纪律监督组、资产财务政策处理组、方案会审组、宣传组、信访保卫组等六个工作组。市四套班子成员对联系乡镇（街道）的村规模调整工作实行包干负责制；同时市里抽调一批工作经验丰富、熟悉农村工作的同志组成26个指导组分赴各乡镇（街道）指导。村调整的审批工作实行会审制，由领导小组办公室主任牵头，市民政局、农办等有关部门对乡镇、街道上报的行政村调整方案进行会审，审定后报市人民政府审批。
各乡镇（街道）作为村规模调整工作的责任单位和直接领导者，要建立相应的领导小组和工作班子。主要领导要负总责，做到亲自挂帅、亲自调研、亲自动员、亲自决策，特别是对一些敏感性问题，要及时摸排，尽快处置，遇到重大情况要及时向指导组报告；班子成员要共同参与，明确分工，落实责任，对一些情况复杂、矛盾较多的村，班子成员要包干负责。要选派得力的乡镇（街道）机关干部帮村工作，并建立责任人制度，确保任务到人、责任到人。指导组的同志要切实承担起督查、指导的职责，事先安排好各自单位的工作，集中精力，积极主动地蹲在各乡镇（街道）做好指导协调工作。建议将村规模调整工作纳入乡镇（街道）的年度工作考核，根据调整的进度和质量进行奖惩。
（七）各方配合做好保障工作
市级各有关部门要通力协作，各司其职，加强指导和服务，切实保障村规模调整工作的顺利实施。市纪检委要在村规模调整过程中做好纪律检查工作，对违法违纪现象予以严肃查处。市委组织部要着重指导乡镇、街道做好村级干部的分流安置、待遇安排和新村干部的配备工作，建立健全村级组织工作机制。市农办要指导乡镇、街道妥善处理好村级集体资产和村级经济合作社工作。市民政局要按《村民委员会组织法》的有关规定，按照法律程序，加强指导，依法操作。市新农村建设办公室、市建设局要指导各地科学合理地搞好村规模调整后的规划调整。市档案局要指导行政村撤并过程中的档案建档、归档工作。市财政局要给予财力保障，村组织撤并涉及大量工作，需一定的成本，为确保新村及时正常运行，对村级组织财力极为困难的合并新村，其必需的公共设施、工作经费，应给予适当补助。
四、实施村规模调整应把握好的几个问题
1.制订村规模调整方案
制订出台村规模调整方案，要慎之又慎，这是顺利实施调整工作的基本前提。各乡镇、街道要按照总体目标要求，深入开展调查研究，广泛听取各方面的意见和建议，综合考虑历史渊源、交通条件、地理位置、风俗习惯等因素，严格按程序制订出既具有科学性，又充分体现群众意愿的村规模调整方案。
2.召开村民会议形成决议
开好村民会议或村民代表会议，顺利通过调整方案，是整个调整工作中最关键的环节。为此，在召开村民大会之前，要采取多种措施，进行精心准备，了解每一位代表的思想状况，摸清他们的意见，特别是一些关键人物，更要重点了解掌握，在上下形成一致、水到渠成时才召开村民会议或村民代表会议，确保会议顺利达成共识形成决议。
3.新村名称和村委办公地点的选定
村委办公地点和新村名称的选定工作也是群众关注的热点问题，应在调查走访、座谈了解、征求群众意见的基础上确定。村委办公地点应设置在人口集中、交通便利、公共设施相对完善、地理位置居中的地方。新村名称要充分尊重村民的意愿，一是可以选择合并前经济实力突出村的村名；二是选择有历史纪念意义的村名；三是合并村各取一半村名组成新村名或另取大家认可的新村名；四是历史上曾经调整用的村名。同时新村命名避免使用生僻字，并不与其他乡镇、街道的村名、居委会名称重名或同音。
4.村级干部队伍建设
新村干部配备群众很关心，同时又涉及每一位村干部的切身利益。在新村过渡时期，村里设立党组织和村务工作领导小组，并力求精简高效，职数小村为3～5人、大村为5～7人。在党员、村民代表民主推荐的基础上，通过组织考察、党委讨论任命村级党组织、村务工作小组成员，负责村里各项事务。妥善安排好富余人员，这是确保调整工作能否顺利进行的一个重要环节。对分流的村干部要从经济和政治待遇上充分考虑，制订切实可行的政策，积极稳妥地做好分流工作。
5.集体资产处置
处置集体资产是村规模调整工作的重点难点，也是群众最为关心的焦点问题，务必引起高度重视。为便于村规模调整工作的顺利开展，调整期间暂时冻结村级集体资产，封存资金账户。待新村合并完成，干部到位，开始运作后，再按不同情况，分类进行处置。各地要立足实际，在充分听取各方意见的基础上，制订集体资产处置的方案，原则上新村只能建一套账，对原各村的集体资产由新村统一营运和管理，把原各村集体资产和财务全部融合在一起。具体融合方法分以下情况分别处理：
（1）直接全额融合法。原各村之间集体资产的数量和质量差异不大的，在尊重民意的基础上，把原各村的集体资产和财务由新村融合在一起统一核算。
（2）承认差别融合法。原各村之间集体资产的数量和质量，以及村民福利等差异较大的，可以先计算一个人均资产拥有数值基数，超过基数部分，记在各村名下，由原各村用于公益事业支出，在基数范围内的这部分资产，由新村融合在一起统一核算。
（3）分级核算管理法。原各村集体资产均较好，但各村之间的数量和质量以及村民福利等差异较大的，且群众意见多，暂时难以实行资产融合的，可以在明晰产权的基础上，由新村分级代管，乡镇街道农经站监管，待条件成熟后再由新村融合在一起统一核算。
（4）股份合作管理法。对撤村建社区（居委会）的村，可以保留其原经济合作社组织，对集体资产进行管理。这些社区（居委会）有条件的，都应实行股份合作制改革，建立股份经济合作社，对原村级集体资产进行营运和管理。