秦王政二十六年（公元前221年）采用廷尉李斯的建议，施行郡县制，计秦先后所置之郡连京畿在内为四十二，县则约一千左右。两汉时鉴于秦亡之速及种种客观环境因素，遂实行封建、郡县并行制，异姓、同姓诸侯王先后割据地方，俨若独立王国，至景帝削平七国乱事后，首废诸侯视事之权，武帝时继续削弱王国势力，至中叶以后郡国则名异而实同。秦汉的郡（国）县二级制在成帝以后有了转变，原为监察而置之州刺史渐侵郡国行政权，俨若一地之行政长官，成帝遂改其名为州牧，加其秩至二千石，其后哀帝及光武帝时虽屡废州牧之名，改称刺史，然其为行政长官的性质则一贯不变，其所监察之领域——州，亦成一行政区，遂使郡（国）县二级制演变成州郡县三级制。这些州郡县长官，皆由中央政府选派、除京畿外，例采回避，刺史不用本州人，郡国守相不仅不用本郡人，亦不用本州人，县令长不仅不用本县人，亦不用本郡人。虽然对地方的行政长官这样严厉地执行“外籍长官”政策，对长官下的属吏却规定必须任用当地人。这是因为当地人不仅有较浓厚的爱乡情绪，并熟悉当地风俗人情，能为地方兴利除害。秦汉之地方政府便是由代表中央的外籍长官及代表地方的属吏组成，这两种不同的势力如何能巧妙的结合在一起呢？不因别的，就靠了秦汉特殊的“辟召”及“长官元首制”两种方法。辟召是准许中央或地方官员自辟僚属的一种办法。长官元首制是指地方行政长官如州刺史或郡国守相在郡国内或州内总揽民、刑、财、军等权力。在州仍为监察区时，郡国守相是长官元首制的最高行政负责人，州变成行政区后，州刺史便取代郡国守相的地位而成长官元首制的最高行政负责人。但是州刺史或郡国守相虽拥有中央所付与之专断一方的诸行政权。然以其外籍之身，于履任之际，对就任之处的风土人情不甚了解的情况下，又如何来推行政务呢？这便不能不倚仗地方人士，特别是地方上有力人士的协助，外籍长官透过辟召制，选取这类地方人士为其属吏共同组成地方政府。属吏除因长官代表统一帝国的中央势力，而愿与之合作外，辟召制度也使两者形成君臣关系，属吏协助长官也是彼此间君臣关系的一种忠诚态度。
