在西周、春秋战国长期分裂的传统下，统一帝国出现后，其中央势力如何与根深蒂固的地方势力融合，而各地习惯了诸侯、大夫统治的人民，如何与遥远的皇帝及其政府有一体的感觉，就必须有组织机构和人员来联系，这就形成了乡及乡官。乡官者，即统一帝国下地方乡里社会所推出具有半自治的民官。在秦及汉初，乡官所指者为三老、孝悌、力田。至于有秩、啬夫、游徼、亭长等，为郡县派于乡里之吏，其所司或为司法，或为赋役、治安等。此类郡县所遣之吏，既非出于民选，其工作又多属政府之职事，称之为乡吏较为允当，不在本文所讨论乡官之列。
由秦汉到明清，在大一统的帝国下，代表地方势力的乡官，虽然在性质与形态上经过了几次蜕变，但他们作为帝国的基石，或动摇帝国根本的功能，却是一贯不变。秦汉之际，零星分散于各县、乡、里的乡官势力，便从根本上瓦解了秦帝国。魏晋南北朝时，中央与地方隔阂，根深蒂固的乡官势力，使分裂局面持续了400年。隋统一天下，废乡官，行科举，历经唐宋至明清，因科举而产生的这批新贵，在地方上形成地方政府外的另一股支配势力，号称绅权。绅权性质上与秦汉、魏晋南北朝的乡官不同，后者是由民众推选，再由长官任命，权力的根源、活动的范围均以地方为主。乡绅则不同，其官僚及士大夫的身份均由中央集权授予，乡里民众丝毫不能与闻，乡绅所享有的政治上或社会上的特权也均由中央政府明令规定，他们可以说是专制权力的分享者。帝国期望他们的是负担起地方教化责任，补足地方政府之所不及，稳固帝国的基础。明清在历代诸王朝中，号称专制权力的顶峰，与乡官性质的转变不无关系。
民国以来，已无乡官之名，但中央与地方的势力如何调和，政府与人民间如何形成一体感的问题，仍然值得深思。