在教育法律关系上，政府、行业、企业等办学者（政府既是职业教育的办学者，又是职业教育的宏观管理者）等作为职业教育办学物质资源的投入者，应该享有相应的权利和义务。他们根据自己所拥有的物质资源所有权，获得相应影响和控制一部分职业教育办学的权力，可以根据自身的需要来决定对职业教育培养人才规格的要求，决定职业教育的办学形式，并对办学承担有限责任。受教育者是职业教育办学的重要人力资源，他们在具备相应的职业教育机构入学资格并按规定支付一定的教育成本后，应该有权力自主选择职业教育的内容并对职业教育办学提出要求，他们的权益必须得到保障。职业教育机构处于经营者的位置，它享有所有者赋予的资源占有权、使用权，作为自主经营的法人实体，在法律的规范下，根据职业教育和市场准则自主办学，对所有者负责，对受教育者负责。而对政府来说，除作为办学主体享有相应的资源所有权并凭此获益外，还具有统筹管理教育的权力和责任。
（二）办学的运行机制
办学的运行机制主要由决策机制、信息传导机制、激励机制（或称动力机制）和调控机制等构成。运行机制是权力结构的衍生物。决策机制：由于现代职业教育活动的参与者的多元性，职业教育的决策由政府、行业、企业、社会团体、职业教育机构、受教育者的法律代理人在有关法律、法规的规范下共同进行。这样才能实现职业教育资源的合理配置。信息传导机制：在市场体制中，职业教育活动要以市场供求关系信号为主，建设完善的劳动力市场、职业教育要素市场和信息服务系统是职业教育多元办学体制运行的基础。激励机制：职业教育发展的激励（动力）机制由供给驱动转变为需求拉动。因此职业教育办学必须以市场为导向，不断调整专业结构，提高教育质量，以提高自身在市场中的竞争能力。调控机制：职业教育发展的调控机制由计划的刚性指标控制转变为市场的动态调整与政府的宏观调控相结合。通过经济手段、法律手段和必要的行政手段，对各办学主体和办学机构的办学行为进行监督，规范其办学行为，通过制定政策法规并利用经济杠杆，调节资源配置，以保证职业教育健康发展。
（三）办学主体的行为目标
权力结构和运行机制都要通过在这一体制中活动的主体的行为表现出来。而这里的“主体”只要是有理性的，那么他的行为总是受他事先确定的目标支配的。所以，办学主体的行为目标是职业教育办学体制的灵魂。行为目标是在权力结构和运行机制之间发挥作用的。
（四）组织结构
办学体制的权力结构、运行机制总是通过一定的组织形式体现出来的。如办学主体各自所有的教育资源如何组织，总是要通过具体的教育机构来落实的。主体直接利用教育资源来单独办学还是和其他主体联合办学，单个主体投入一个机构还是单个主体投入多个机构，或者是多个主体投入一个机构，于是就出现了多种模式的组织结构。
（五）办学主体与受教育对象构成职教办学的实践者
办学是由矛盾双方组成的，有办、有学，办学活动才得以开展。为什么办学，办什么形式的学，以及为什么学职教，受什么形式的教育，则是办学主体和受教育对象根据利益比较选择的结果。职教办学的实践者，是职教活动的直接利益的代表，是推动职教发展的真正动力，职教办学正是办学主体与教育对象矛盾运动的结果。
（六）课程类型是职教行动的载体
办学主体与受教育对象之间的联系是通过课程，办学主体与受教育对象与其他社会系统或部门的联系也是通过课程。课程类型是办学实践者用于实现与其他社会系统或部门资源交换的工具。职教办学的活力和吸引力，源自职教课程的设置。
（七）教育形式与调控方式构成职教行动规范
教育形式，是指职教内部资源转换形式，不同的教育形式资源的耗费量不同；调控方式，是指职教子系统与社会其他系统资源转换的形式。计划调控，由国家实行调拨；市场调控，实行等价交换原则。资源耗费量是选择职教行动规范的标准，职教办学体制的改革，正是由国家包揽办学的僵化体制，向由市场调节的多元办学体制转化。
二、城市职业教育办学模式的嬗变过程
办学模式的形成是建立在对办学主体责、权、利的划分和界定上。我国职业教育办学发展的特殊性在于长期以来与管理体制合二为一，办学者即为管理者，管理者拥有对办学的一切权利与义务。基于这种体制，我国职业教育形成了职业高中由教育主管部门办学与管理，中等专业学校由行业办学与管理，技工学校由劳动部门办学与管理的所谓多头办学、多家管理的局面。社会主义市场经济体制的建立，使办学模式与管理体制职责不明、混乱不清的局面首先在城市引起了嬗变。从嬗变过程来分析，其办学模式大体上经历了三个过程。
（一）计划经济体制下的职业教育办学模式
从20世纪70年代末到80年代中期，是我国职业技术教育恢复和发展时期。党的十一届三中全会以后，国务院批准了《关于中等教育结构改革的报告》和《教育部全国中等专业教育工作会议纪要》，有力地推动了我国中等职业教育结构的改革。职业教育按照社会主义现代化建设的要求，在数量和质量上都有较大发展，职业教育体系的基本框架初步形成。由于职业教育与经济建设的直接相关性，在这个期间，职业教育的发展不仅受到教育部门的重视，而且特别受到产业部门的重视，这是计划经济时期我国职业教育发展的基本特点。
——以教育部门办学为主，产业部门参与办学。这种教育机构主要由条件较差的普通中学改制而成。这些学校大都以××专业冠名，如电子职业高中等。苏州市有9所职高分别与纺织、电子、化工、丝绸、医疗、旅游、轻工等主管局联办。行业负有“确定专业设置、提供专业师资、解决实习基地、补贴办学经费、毕业生考核录用”等责任。
——以行业、企业办学为主。这些学校主要是中专学校、技工学校和部分职业高中。在当时的情况下，这种办学模式较好地解决了办学经费、专业课师资、实践实习、毕业生就业等问题。这一期间，职业教育办学模式的主要特点体现为体制单一，多部门管理，资源浪费现象严重。不论是教育部门主办的，还是行业、企业主办的学校，均以国办为主，基本上没有民办、私立职业学校。
（二）经济体制转轨初期的职业教育办学模式
《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定，为我国社会生产力的大发展，我国社会主义物质文明和精神文明的大提高，开辟了广阔的道路。”经济体制的改革必然要求教育体制改革与之相适应。《决定》确定了中等职业教育的奋斗目标、结构体系、发展方针和政策措施，对于提高全党全社会对职业教育的认识，进一步解放思想，推动职业教育事业的发展具有十分重要的意义。《决定》明确提出：“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。要提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。”城市根据《决定》精神，结合本地区经济发展的实际情况，进行了职教办学模式改革的实践与探索。这一时期职业教育办学模式的显著特点是校企联办，企业站到了职业教育的第一线，成为办学主体。
——实行“校企合作、定向培养”。学生毕业后基本上由委培或联办的企业统一安排工作。
——大力借鉴德国“双元制”经验，建立以企业为主、以技能为主的培养模式。如苏州市先后有20多个大中型企业与有关职业技术学校联合办学，招收了35个职业班。
（三）早期的职业教育办学模式
1992年10月召开的党的十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是，建立社会主义市场经济体制。在国家的宏观调控下，经济运行开始逐渐脱离以往的计划经济体制，市场机制在资源配置中逐渐发挥作用。在由传统的计划经济向市场经济转轨时期，城市抓住机遇，解放思想，积极运用市场机制办学，进行多元办学模式的实践与探索，积极鼓励行业、企业、社会团体及公民个人等各方面力量举办职业教育，初步形成了政府、行业、企业、社会力量共同举办职业教育的良好局面。这一时期办学模式的特点是：
——办学主体多元化。经过几年的探索与实践，城市职业教育发展很快，政府统筹，行业、企业办学为主，鼓励社会力量举办职业教育的态势已经开始形成。同时，学校主动走向市场，面向社会，突破行业、部门的种种限制，寻求多方合作。以无锡市为例，全市60所职业学校和技工学校（不含部省属学校）中，政府办的约占30%，行业、企业办的约占683%，其他社会力量办学仅占1.7%。即使是政府办的学校，也基本上实施了合作办学模式。
——联合办学多样化。从20世纪80年代后期开始，教育部门与产业部门在联合办学、定向培养方面有了一定的发展。苏州市区职业学校在校生中属于产业部门定向培养、企业委托培养的比例一直保持在92%以上。
——办学趋向集团化。20世纪90年代中期，随着市场经济的发展，国有企业的改制，产业部门职能的转变，加快了职业教育办学模式改革的步伐。苏州市集中优势，把12所旅游类职中合并，成立职教集团。无锡市以市职教中心为主体，联合普通中学办班点组成了无锡市第一职教集团。与此同时，民办、国有民办、私人办学也有了一定的发展，但发展速度不快，发展规模也不大。尽管民办、私立职校规模不大，但已显示出民办、私立职业教育的发展开始起步，有利于打破政府包揽办学的局面，推动我国职教办学模式改革的深化，逐步适应社会主义市场经济条件下对人才培养多层次、多样化的要求。其意义就不只是缓解政府职教经费困难和分解社会就业负担问题了，而是市场经济环境下职业教育办学模式改革的重要内容和发展方向。
综上分析，职教办学模式大体上经历了三个发展阶段，第一阶段从1978—1985年，是一种计划经济下所形成的高度集中、相对统一的职教办学模式；第二阶段从1985—1992年，这一阶段由于经济体制的改革，企业逐步成为职教办学的主体；第三阶段是从1992年到现在，这一阶段，行业、企业、学校三者的办学行为受市场经济发展的冲击，企业参与职业教育办学的积极性不同程度地受到影响，但联合办学、社会力量办学的基本态势并未发生明显变化，且职教集团、国有民办、私人办学等多元办学模式有了较好的发展。
三、城市多元办学模式的现状分析
（一）城市多元办学模式分析
经过20余年的实践，城市职业教育经历了从无到有、从小到大、从单一到多元、从初等到高等职业教育的发展过程，基本上形成了政府、行业、企业、社会团体、合资、个人投资、国有民办的多元办学格局。各地的职业教育呈现出各具特色、五彩纷呈的办学形式。
宁波市按照《中华人民共和国职业教育法》的要求，不断强化政府行为，不断提高对职业教育的认识，使各级政府和有关部门真正成为本地区职业教育发展的决策者和执行者。现在，宁波市社会力量办的职业学校已达20所，基本形成了社会力量办学、学校与企事业单位联办、教育行政部门办学各占1/3的办学格局。青岛市把原来属于不同部门的五所中专学校合并为一所高级职业技术学校，实现了职教资源的优化配置，提高了教育质量和办学效益，增强了学校的竞争力。苏、锡、常地区积极发展区域性职教集团。集团内遵循优势互补、资源共享、有偿使用的原则，坚持隶属关系、法人地位、财产权关系、人事关系、财务关系等五不变。集团一般以区域内专业类型相同的省级或国家级重点职高为龙头，组建跨行业的大型职教“航空母舰”。
联合办学已成为城市办学的重要形式，企业与学校实行联合办学的广度和深度不断扩大，海尔集团、青岛建材公司、青岛公路运输公司等都与学校建立了紧密的合作办学关系。宁波让联办单位参与学校的管理，许多学校都成立了联合办学委员会。常州市23个行业都成立了行业教育训练委员会。行业教育训练委员会作为适应未来发展要求的行业组织，负有管理和统筹本行业的职业教育职能。
乡镇举办职业教育行为逐渐强化。在苏、锡、常地区，通过“职教中心辐射”、“组建职教办学集团”等形式，优化职教办学模式，乡镇举办职业教育的责任已得到基本确立。例如，江阴市要塞中学就是一所镇办综合职业学校，要塞中学负责文化课教学，成教中心负责专业课教学，镇属四大公司负责学生的生产实习，集普教、职教、成教于一体，办出了地方特色，被誉为典型的江阴要塞职教办学新模式。
高职教育成为城市职业教育的重要组成部分。随着我国改革开放步伐的加快，国有大中型企业的改制与改组，经济发展水平的提高，发展高职教育，培养生产第一线应用性人才，是我国城市经济进一步发展的迫切要求。苏州市在大力推进职业高中与高职的沟通与衔接方面进行了有益的探索和实践。一是选送优秀职高毕业生进入高职学院深造；二是与高等学校联办高职班，如苏高工1993年开始与苏州大学联办六年一贯制外贸英语本科班，学生在苏高工完成2年半教育后升入苏州大学继续学习。张家港职中与沙洲职业工学院于1995年开始招收国际贸易专业五年一贯制高职班。这种探索不仅有利于职教体系的建立，而且为职教办学模式的改革闯了一条新路。
（二）城市办学模式及特点分析
1.政府办学
政府在职业教育办学中的职责主要是负责举办发挥骨干和示范作用的（重点）职业学校、职业培训机构，及对其他合法办学行为的指导与扶持。从城市来看，政府主要承担了本地区的骨干和示范性职业教育机构的办学任务。政府办学型是目前及今后城市职业教育发展的主要办学类型。
2.行业企业参与办学型