注：2001年6月2 日，国务院领导在一篇披露国内创业投资机构“过多过滥”的文章上做出重要批示，并责令有关方面进行专题调查与认真查处。此后的3 个多月，笔者即作为“国务院创业投资专题调查组”成员，在调查组组长———国务院经济专题办陈耀先副主任的率领下，先后赴深圳、上海、北京、浙江、江苏等地对创业投资进行了调研。本文即是笔者受陈耀先副主任及调查组全体成员之托而执笔撰写的调查报告。由于调查报告较深入地分析了我国创业投资机构所存在问题的内在原因，并提出形成体系的政策建议，因而受到了国务院领导的肯定。这样，终于避免了对创业投资机构采取过去类似对信托投资公司的清理整顿办法。尤其是所提出的政策建议，为后来我国开设创业板市场和制定《创业投资企业管理暂行办法》打下铺垫。
一、我国创业投资业发展现状
根据《中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，1999年国务院批准下发了由科技部、国家计委等七部委起草的《关于建立风险投资机制的若干意见》（以下简称七部委文件）。这个文件，对我国建立风险投资机构的意义、基本原则、投资主体、运营方式、中介服务、撤出机制、以及法律体系等作了明确规定。此后的两年间，创业投资得以快速发展。据调查，全国的创业投资机构总数（不含各类投资管理机构）已达200 多家，投资资本的总金额大约有200亿元。除西藏等个别地区外，几乎每个省市区都设立有创业投资公司。其中北京、上海、浙江、江苏、深圳五地有 160 家，占 80%。这其中又以北京、上海、深圳三地最多，总数为117家，资本总规模大约为150亿元。
我国已设立的创业投资机构主要有五类：（1）地方财政全额出资设立。如1999年8月由上海市财政出资 6 亿元成立的上海创业投资公司；2000年8月由杭州市政府出资9 000 万元（每年 3 000 万，分三期到位）设立的杭州市高新技术投资公司。（2）地方财政与国有企业共同出资或占主导。如1999年8月由深圳市财政出资5 亿元，主要吸收国有控股上市公司参股设立，总规模为7亿元的深圳创新投资公司；2000年11月由浙江省财政出资3000万元，主要吸收国有控股上市公司参股设立，总规模为1.568亿元的天堂硅谷创业投资公司。（3）地方财政或国有企业部分出资，民营企业占主导。如由浙江省财政出资3000 万元，主要由万向集团等民营企业参股，总规模为 3亿元的万向创业投资公司。（4）上市公司或大型企业仿效国外的做法，创办自己的创业投资机构，多为附属全资子公司性质。如联想集团创业投资公司。与这种类型相类似的，是个别证券公司所设立的创业投资机构。（5）外资机构通过各种方式在国内间接设立附属的全资子公司。如 IDG技术创业投资基金。以上五类机构中，前两种即地方政府出资的，数量占 70%以上，出资额则仅占 30%，其余70%的资金来源于国有企业、民营企业、个人和外资。
总体上看，这几年各地先后发展起来的创业投资机构，在经济发展中发挥了重要作用。
第一，支持了我国高新技术企业的发展，缓解了高新技术企业创业初期的资本短缺问题。据抽样调查后折算，全国创业投资公司实际用于支持企业创业的资金规模约60亿元，所支持的企业数达700多家。而且，多数创业投资公司将资金主要投资到了高新技术创业企业的初创时期。如上海创业投资公司所投资的 70个项目，90%以上属于高新技术创业企业，只有极少数是属于传统产业中的技术改造项目。深圳创新投资公司所投资的40个项目，属于高新技术创业企业也同样超过了90%。
第二，引导并吸引了民间资金和外资对高新技术企业进行投资。在创业投资资本总额中，来自民营企业与个人的资金占 16%，外资占 19%。尽管目前这一比例仍然较小，但与前两年几乎是空白的局面相比，增长趋势是明显的。一些地方在探索通过政府资金引导民间资金进入创业投资领域方面，确实取得了积极成效。如深圳创新投资公司，由于设立两年以来取得较好业绩，吸引了国内外机构与个人争相参股。目前该公司通过增资扩股，已经形成30亿元的可投资能力。又如，上海创业投资公司主要通过参股方式，与民间或外资机构合资设立了11 家创业投资公司，带动了18亿元民间资金和5 000万美元外资。
第三，促进了高新技术企业改善经营管理。创业投资公司在给创业企业提供创业资本之后，不仅降低了企业的资产负债率，而且提高了企业的知名度和社会信誉，从而增强了企业向社会进一步融资的能力。此外，创业投资公司还通过提供包括制定发展规划、物色战略伙伴、做出融资安排等方面的创业咨询服务并参与企业决策，有效弥补了主要由技术专家出身的创业企业家在创业管理方面的经验不足，并完善了企业的内部治理结构。例如，深圳科兴生物工程股份有限公司是一家基于我国自主知识产权（基因工程药物干扰素-la）而于1 989年开始创业的高新技术企业。但由于创业者不善管理，到1994年公司亏损累累，濒临破产。1995 年，汉鼎创业投资公司基于科兴生物工程公司的市场潜力，在为之注入 1 000万美元创业资本的同时，还直接派员参与管理，引进北大未名集团等战略合作伙伴，重建了公司的管理班子和销售队伍，从而显著改善了公司的内部管理，使得该公司于1997年扭亏为盈，1998年把国外同类产品挤出中国市场，1999年实现利润6 500万元。
第四，就地培养并吸引了一批创业投资管理人才。据调查，目前在创业投资公司工作的人员，除少数高管人员是来自政府部门的科技干部和计划干部外，绝大多数高管人员和业务人员都从社会招聘。所有专业人员几乎均具有本科以上学历，其中有硕士以上学历的超过 50%，博士以上学历的超过20%，来自海外并实际从事过创业投资的人才将近 10%。在高管人员中，具有科技专业知识的约占60%；具有金融和资本市场专业知识的约占30%。这批人普遍比较年轻。
正是由于这几年得到了创业投资的有力扶持与有效辅导，一批具有自主知识产权的高新技术企业（如深圳指纹电子、深圳科星基因、深圳海得威生物、上海杰隆生物等）得以快速成长并发展壮大。
二、当前存在的主要问题
（一）有的机构政企不分，缺乏有效治理结构和应有的激励机制
记者在《动态清样》中反映的问题确实存在。在一些政府独资设立、控股或相对控股的创业投资公司中，政府在出资的同时，出人直接运作，把公司等同于计委的一个部分，不仅董事与董事长由现职政府官员兼任，而且总经理、副总经理等实际管理人员也由现职政府官员兼任。在相当一部分政府官员看来，既然是由政府出资设立创业投资公司，那么由主管部门领导参与董事会便是天经地义的事。座谈中，有人就曾对我们说，由他出任创业投资公司总经理可以运用在政府部门的职权为股东争取更多的社会资源。显然，用这种机制作创业投资是不适当的。调查中发现，这类完全由政府主导和直接管理的公司，缺乏激励机制和专业人才，项目的选择通常是由公司领导凭主观臆想拍板，运作效果一般不好。
（二）有的机构脱离主营业务，不少公司涉足证券、信托等非创业投资领域
有些创业投资公司在章程里就写明“兼营证券投资业务”或是“资产管理业务”，并设立有相应的证券投资部或是资产管理部。据了解，创业投资公司涉足证券投资的方式：一是委托给证券公司，按一定的回报率达成协议；二是由证券公司再委托给庄家进行炒作、分红；三是创业投资公司直接炒股。尤其值得注意的是，有极个别的公司还通过募集社会资金从事私募证券投资基金业务或信托业务。有的创业投资公司甚至通过银行贷款从事证券投资，或以“契约性投资”的名义从事变相贷款业务。所有这些，既扰乱了正常的金融秩序，也给创业投资机构自身埋下了风险隐患。
（三）有关的配套政策迟迟未能落实
国务院批准七部委文件提出了一系列关于建立创业投资机制的措施，但时至今日这些措施一项也未能落实。一是文件指出，应尽快出台创业投资公司管理办法，以弥补《公司法》主要只适用于加工贸易类公司而无法调整创业投资公司的不足。但时至今日没有任何部门牵头起草该法规。《公司法》规定公司对外投资不得超过净资产的50%等条款，对创业投资公司的运作构成明显障碍。二是文件规定，要建立全国性创业投资协会，以促进创业投资行业自律。然而，目前除北京、深圳、上海等地自行设立了地方性创业投资协会外，全国性创业投资协会却迟迟没有建立起来。三是文件要求有关部门尽快制定鼓励与促进创业投资发展的税收优惠政策。而目前不仅没有出台任何有关创业投资的税收优惠政策，就连创业投资双重征税的问题都没有得到解决。四是退出渠道不通畅，创业投资难以实现良性循环。尽管目前上海、深圳等地设立了产权交易所，但由于没有最终退出渠道，加之地区分割，股权转让、交易并不活跃，购并市场也不发达。
三、几点建议
根据中央提出的“科教兴国”的战略方针和“关于加强技术创新、发展高科技，实现产业化”的决定，近年来发展起来的创业投资不同于产业投资，总体上是好的。尤其是在深圳等已经出台有创业投资地方性法规的地方，创业投资公司能够实行“政府引导，市场运作”的投资模式，较好地支持了高新技术企业创业与发展，吸引了民间投资，就地培养并吸引了一批高素质人才，其作用是比较大的。但是，当前存在的一些问题不容忽视。特别是在社会上存在大大小小的各类地下基金和私募代理的情况下，对这样一个横跨产业与金融的新兴特定行业，如不加以规范和监管，有可能走偏方向，重蹈当年信托的覆辙，形成新的金融风险。我们建议，当前应切实采取以下措施：
（一）尽快制定法规，规范创业投资公司的投资行为
创业投资公司和创业投资有限合伙是创业投资的两种重要组织形式。但由于当前我国尚不具备发展创业投资有限合伙的条件，目前的选择是由国务院法制办牵头，尽快出台《创业投资公司管理办法》，为规范创业投资公司的投资行为提供法律依据。
首先，管理办法应当对创业投资机构的性质予以定位。对基金与公司做出明确的规定，不要把金融性质的基金与公司的企业性质相混淆。应当对公司的发起和出资做出规定，明确由发起人以自有资金共同出资设立，避免乱集资。现阶段，银行、证券、保险、信托等金融机构不能发起设立，也不能参股投资。同时，要充分运用“政府引导、市场运作”的原则，避免出现单纯或主要靠政府出资、政府主导的现象。
其次，管理办法应当对创业投资公司高级管理人员的任职资格做出规定。同时，对受创业投资公司委托管理其资产的创业投资顾问公司或投资管理公司，也应当有相应资格的高级管理人员。
第三，管理办法必须严格规定创业投资公司的业务范围，确保创业投资公司真正以创业投资作为其主营业务。应规定，投资过程中的闲置资金只能存于银行或购买国债或特种金融债券。严禁涉足贷款、担保、拆借、证券和期货市场以及其他应当禁止的非实业投资业务，切实防范其蜕化为变相的金融机构。
第四，管理办法应明确对创业投资公司的监管和行业自律的原则。
为了能够规范创业投资机构的行为，根据以上要点，在广泛听取有关部门、业界专家意见的基础上，我们边调研边草拟了一个《创业投资公司管理办法（草案）》（见附件四），供有关部门参考，进一步完善修改后尽快颁布实施。
（二）加强创业投资公司的行业自律，实施适当的政府监管
鉴于创业投资公司基本上分散在各行政区域，行业自律管理也不必在全国强求设立统一机构，可以对各地已有的行业协会进行规范，制定章程，明确行业自律管理的职责。由于发展创业投资涉及投融资体制改革，有必要借鉴美国和我国台湾地区的成熟经验，对创业投资公司的运作给予适当的监管（如美国由小企业管理局，中国台湾由开发基金委员会对创业投资公司进行监管）。建议由国家计委负责政府监督。为了避免监管部门干预创业投资公司的具体运作，我们在《创业投资公司管理办法（草案）》中对创业投资监管部门的职责做出了若干规定。
（三）落实相关配套政策，创造良好创业投资环境
一是修改现行《公司法》中不适于创投公司运作的条款，允许创投公司通过可转换优先股、具有投票权优先股、具有特别投票权普通股等方式对高新技术企业进行投资。
二是明确合法发起、注册的创业投资公司对创业初期的高新技术企业的投资应不受净资产50%的限制，同时，适时完善《合伙企业法》，补充有限合伙的相应内容，为将来创业投资按照有限合伙方式运作提供法律依据。
三是研究创业投资税收政策，建立有效的政府扶持机制。创业投资在企业创业期投入不能迅速实现回报就有较大风险。在美国和我国台湾地区，政府对创业投资都有扶持政策，如对其实行资本利得税减免或税收抵扣政策。针对我国目前的实际，建议对创业投资实行适当的税收优惠政策。具体办法可以考虑对将 70%以上的资本投资于创业领域、且符合投资范围要求的创业投资公司实行税收减免。
四是完善创业投资退出机制，促进创业资本良性循环。