山东省财政厅行政事业资产处 明德兵
随着山东省财政收入的逐年增加，行政事业单位资产总量呈逐步上升趋势，各级财政部门和行政事业单位严格资产处置程序，加强对资产有偿使用的管理，促进了国有资产有效、合理、节约使用，行政事业资产收益也不断增加。但是，面对庞大的行政事业单位国有资产，尽管近年来我省各级各部门做了大量基础性工作，但总体上看，收益监管仍然是行政事业资产管理工作中的薄弱环节。本文试图在考察山东省行政事业资产收益管理现状的基础上，分析其中存在的主要问题，提出加强相关政策建议。
一、山东省行政事业资产收益管理的现状
党的十七大提出要“完善各类国有资产管理体制和制度”。管好用好行政事业资产，实现优化配置和高效使用，降低政府运行成本，提高财政资金使用效益，是中央赋予财政部门的神圣使命。随着山东省财政收入的逐年增加，行政事业单位资产总量呈逐步上升趋势，各级行政事业单位深入贯彻落实科学发展观，认真履行各项职能，围绕资产管理工作，不断求实创新，在保证国有资产安全完整的前提下，资产使用效益大大提高。
目前山东省行政事业单位资产收益主要包括三种：资产有偿使用收益、资产处置收益、资产投资收益。其中，资产有偿使用收益以资产（房屋构筑物、交通运输设备、其他设备、图书文物及陈列品、土地等）的出租、出借收益为主，还包括下属企业单位上缴收入、下属事业单位上缴收入、担保费收入和其他收入。资产处置收入包括固定资产处置收入、流动资产处置收入、无形资产处置收入、对外投资处置收入和其他资产处置收入。资产投资收益是以行政事业单位资产对外投资所取得的各种收益，包括股息、红利等。
伴随行政事业资产规模的增长，各级行政事业资产运作的方式逐渐多样化，行政事业资产收益也不断增加。据统计，截至2009年底，全省行政事业资产总额已达到6313.61亿元（不含青岛782.61亿元），省级资产总额1803.01多亿元。2009年山东省省级全年共审批资产处置事项116个，处置资产总额（账面原值）4.24亿元，其中报废报损资产0.72亿元，有偿转让资产账面价值2.55亿元，实际处置收益3.12亿元，已上缴省级财政2.38亿元；调剂资产0.97亿元。报废资产中车辆报废255辆，账面价值3325万元；大型设备报废18台，账面价值1031万元；房屋建筑物报废2.07万平方米，账面价值2706万元。有偿转让资产中车辆转让496辆，账面价值3920万元；大型设备转让50台，账面价值225万元；房屋建筑物转让14.22万平方米，账面价值2.13亿元。省级共审批对外投资项目44个，投资总额7.08亿元。其中货币资金投资7亿元，固定资产投资800万元。据统计，省级行政事业单位资产2009年全年实现收益6.18亿元，其中已上缴省级财政2.69亿元。
二、山东省行政事业资产收益管理存在的主要问题
行政事业资产管理是一件涉及面广、综合性强、利益矛盾多的系统工程。长期以来，由于行政事业单位国有资产的特点及表现形式的复杂性，给科学合理配置和监管带来很大难度。虽然近年来山东省各级财政部门做了大量基础性工作，但总体上看，监管工作还比较薄弱，资产收益流失严重。2008年，省级764户对外投资企业，年度实际投资收益只有1.91亿元，投资收益率仅为3.66%，远远低于同期国有企业7.5%的投资收益率；出租、出借房屋建筑物4.49亿元，每平方米日租金0.82元，更是远远低于6～8元的市场价格。资产管理弱化，是造成资产使用效率不高和损失浪费严重的重要原因。目前山东省行政事业资产收益管理上存在的主要问题有：
（一）资产有偿使用收益率低
目前山东省行政事业单位资产有偿使用收益以资产的出租、出借收入为主。虽然各级都对行政事业单位资产出租、出借的相关审批程序和收益收缴进行了规范，但仍然存在部分行政事业单位随意出租、出借资产，不履行财政部门批准手续，自行处理收益的问题。与资产有偿使用的规模和市场价格相比较，从整体上来看山东省行政事业单位资产有偿使用收益率较低。
（二）资产处置收益未完全纳入预算管理
资产处置收益构成了行政事业单位资产收益的重要来源。相对于行政事业单位资产管理的其他环节来说，资产处置管理得到了各级行政事业单位资产管理部门的普遍重视。山东省财政厅已经出台了《山东省省级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》和《山东省行政事业单位国有资产有偿使用管理暂行办法》，很多地市相继也出台了相关管理办法，对国有资产处置管理和收益的收缴进行了规范。但行政事业单位资产不按程序处置，收益不按规定上缴、未纳入财政预算的现象依然存在，其处置收益也往往低于相同或类似资产的市场处置价格。
（三）资产投资收益不能及时收缴
目前山东省行政事业单位利用国有资产对外投资的行为时有发生。但行政事业单位资产对外投资管理不规范，对外投资项目收益不理想，很多投资项目未实现投资收益，部分投资项目已名存实亡、整体划转或进入破产程序。个别单位在进行对外投资时，没有进行必要的可行性论证，没有按照政策规定向财政部门提出报批申请，导致投资收益不高，并且投资收益不能及时收缴、统一纳入预算管理。
（四）融资收入规模扩大积聚地方财政风险
融资收入能够增加政府的可支配财力，虽然需要还本付息，但能够缓解财政资金不足，已经成为很多地方政府的重要“财源”。山东省部分地市把行政事业国有资产划拨给资产运营公司，搭建投融资平台。通过资产运营公司的运作，以国有资产抵押或担保，向商业银行贷款等，用于城市基础设施建设等方面，有效地解决了财政资金不足的问题。但随着地方政府融资规模的不断膨胀，各种显性和隐性的债务日益积累，也带来了一定的财政风险。
（五）资产使用效率低下
由于种种原因，许多行政事业单位均存在一定数量的闲置资产，在未建立资产调剂平台的情况下，这些闲置资产不能有效地在行政事业单位之间进行调拨，很多闲置资产最终只能通过报废进行处置，造成了大量资产的浪费。而一些有资产需求的单位则大多通过购置新资产来满足业务需要，资产闲置与重复购置并存，大大降低了财政资金的使用效率。目前除了教育、卫生系统内部进行资产调剂使用外，大部分行政事业单位之间未建立共享共用机制，造成某些大型科学实验仪器设备、医疗设备等重复购置，资产使用效率降低。山东省各地市基本上都没有建立政府公物仓，对大型会议、大型活动购置的资产在使用完毕后，往往由所承办的单位进行管理，基本上不能实现这些资产的调拨使用。
三、加强山东省行政事业资产收益管理的政策建议
为认真贯彻省委省政府关于加强全省财源建设的要求，要进一步加强资产监管、盘活存量资产、积极增加资产收益，这既是深入贯彻落实科学发展观、培植重大财源，促进我省经济平稳较快发展的具体步骤之一，也是从源头上规范收入分配秩序、防治腐败的重要措施。针对当前资产管理现状，进一步加强行政事业资产收益管理工作的基本原则和总体思路是：在保障行政事业单位业务需要和事业发展的基础上，建立健全激励机制、约束机制、监管机制，盘活存量资产，对资产进行绩效经营，努力实现资产资本化和资产收益最大化，逐步建立起范围明确、监管有力、程序规范的行政事业资产收益管理体系。具体要抓好以下几方面的工作：
（一）完善行政事业资产收益管理制度
目前，我国行政事业单位国有资产收益管理的法规滞后、配套制度不健全、管理手段乏力等问题十分突出。要进一步加强行政事业单位国有资产收益管理，必须建立健全行政事业单位资产收益管理制度体系。
首先，要准确划分资产与资源，科学界定纳入行政事业单位资产收益管理的范围，将国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让、特许经营权收入、广告经营收入、资产处置收入，以及利用国有资产取得的其他收入等全部纳入资产收益范围。其次，要提高资产收入管理的立法层次，明确不同资产管理部门和层级的职责，使行政事业性国有资产收入管理做到有法可依，便于从更高的层面上协调管理改革中的部门利益，推动有关工作顺利进行。在目前国家尚未出台统一的法规制度的情况下，争取以省政府规章的形式出台我省的制度办法。第三，要建立事业单位对外投资出资人制度。由各级政府授权同级财政部门为本级事业单位对外投资出资人，履行出资人监管职责。财政部门应加强对外投资企业的监管，保证事业单位投资与其他投资“同股同利”，按规定及时取得收益，实现财政收入。第四，积极探索盘活存量资产的新模式。创新资产运营模式，构建资产经营开发平台，实现资产资本化，对资产进行绩效经营。按照宜开发则开发、宜处置则处置、宜出租则出租的思路，对不同类别的资产采取不同的经营方式。一是对存量事业资产，进行资产开发、转让、出租等业务，变存量资产为增量资产；二是对政府部门投资举办的经济实体进行资源优化整合，并对其实行集约化、集团化、规模化经营，充分发挥资产的规模效益；三是对增值潜力大、开发价值高的项目，实行自主开发，以实现事业资产收益的最大化。
（二）健全行政事业资产预算管理体系
财政管理包括预算管理、财务管理、资产管理，这“三大管理”构成了财政无缝隙的管理系统。预算管理和财务管理是资产形成的过程，资产管理是预算管理和财务管理的延续和补充，三者有机衔接、互相融合，共同构成财政管理的整体，缺一不可。但从目前行政事业资产管理工作的现状看，各级财政都没有形成专门的资产预算体系，资产管理与预算管理脱节现象严重。在资产配置、使用、处置等环节没有做到资产管理与预算管理相结合。资产统计报告等资产管理的基础数据资料没有作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，资产配置的审批往往存在较大的盲目性，进一步加剧了资产配置的不公平性。预算编制、审批等管理工作没有为资产管理提供强有力的支持，资产管理工作缺乏有效的调控手段，难以实现公平资产配置、提高资产利用率、增加资产收入等目标。
为解决目前资产管理与预算管理脱节、资产收入流失、资产重复配置的问题，应进一步改革部门预算管理办法，建立并完善行政事业资产预算管理体系。一是改革现行行政事业单位资产收入直接留归单位使用的管理办法，把行政事业单位的各项国有资产收入全部纳入部门预算管理，在部门预算中单独编制行政事业单位资产收入预算。为激励行政事业单位按规定处置资产和及时足额上缴收入的积极性，建立资产有偿使用收入和资产处置收益财政与单位分成机制。二是围绕部门预算管理要求和资产管理的实际需要，结合政府采购和国库集中支付改革，在全面掌握资产分布与布局的基础上，制定科学合理的资产配置标准，并在部门预算中单独编制行政事业单位资产配置预算，对新增资产配置专项由资产管理部门根据资产存量及配置标准等有关规定进行严格审核，未经审核的新增资产配置事项一律不予安排预算。建设好行政事业资产预算体系，既可以加强资产收入管理、避免资产的重复配置，又能调剂使用闲置的资产，从而促进财政增收节支。
（三）规范行政事业资产处置行为
由于部门单位资产自有化概念根深蒂固，处置资产不按规定权限报批，擅自转让、报废甚至赠送，致使大量资产流失，在加重财政负担的同时，减少了财政收入。资产随意处置，与资产分散处置、监督管理缺位有一定关系。为加强行政事业单位国有资产管理，规范国有资产出租、出借等处置行为，维护国有资产安全、完整，防止国有资产流失，应通过公开处置程序进一步规范行政事业单位资产处置行为。
首先，对资产出租、出借实行统一招标管理。行政事业单位国有资产出租、出借，按规定程序经财政部们批准后，采取统一平台、公开招租的形式，通过中介机构公开进行，并采用财政部门统一格式的出租、出借合同和专用收入票据。所有合同采取统一的编号，通过资产管理信息系统签署并上报财政部门，作为审核资产有偿使用事项的重要内容。省财政厅统一印制“山东省非税收入票据（行政事业资产收入专用）”，用于全省各行政事业单位资产收入征收，通过对专用票据的领用、核销环节实行源头控制，强化收入监管。其次，对资产出售出让实行进场招拍挂交易。建立以国有产权交易所为主导，部分有资质、有经验、信誉高的拍卖公司为辅助的产权交易平台。各行政事业单位需处置的国有资产，包括房屋建筑物、机动车等，单价原值或批量价值原值在一定数额以上的资产，必须进入产权市场进行公开交易。最后，加强资产评估机构监管。建立评估机构退出机制，完善资产评估准则。通过规范和细化评估工作程序、评估步骤和评估方法，增强评估规范的可操作性，减少评估过程的不确定性，约束评估人员的主观判断。
（四）加大行政事业资产联合监管力度
行政事业资产管理工作政策性强、涉及面广，财政部门理所当然地要履行职责，做好相关工作。但单靠财政部门孤军作战，缺乏其他职能部门的支持与配合是难以奏效的。因此，应建立一套财政部门与各相关部门联手协作、齐抓共管、快捷高效的监管机制，进一步加大联合监管力度，共同把好资产管理关口，堵塞工作漏洞，减少国有资产流失、增加资产收入。
应由政府牵头，成立由监察、审计、财政、国土资源、工商、房管、公安交警、法院、检察院、车管以及评估机构、产权交易等部门组成的行政事业资产管理领导小组，或者建立联席会议制度，定期或不定期研究行政事业资产管理工作中的重大事项，协调、督促各有关部门切实履行好应当承担的行政事业资产管理职责。将资产管理纳入监察、审计的日常监管范围。对未经财政资产部门批复的资产处事项，房管、国土、车管部门不得办理过户手续，评估机构、产权交易部门不得评估交易；没有通过审批的资产购置，房管、国土、车管部门也不得将其入户登记。未经财政资产部门批复的资产经营，工商部门不得办理工商营业执照。对未经批准擅自办理过户手续或违规处置而造成国有资产流失的，一经查实，给予相应的行政处分，触犯刑律的，移交司法部门处理。部门联动，齐抓共管，这样就从源头上杜绝了违法违规处置资产现象的发生。
（五）强化行政事业资产管理手段
首先，整合行政事业资产管理职能，将政策制定、收入监缴等涉及行政事业资产收入管理的各项职责划归财政资产管理机构统一管理，减少扯皮，提高监管效率，以利于资产收入的及时足额收缴。其次，拓展行政事业资产管理信息系统的功能，将其与部门预算、预算执行、政府采购、非税收入系统实现无缝对接，为实现资产管理与预算管理的有机结合提供强有力的技术基础。