积极推进制度创新 强力推进经济社会跨越式发展——关于创新型宁夏建设的调研报告之一
区域创新是一个综合性很强的系统工程，它不仅包括科技创新、产品创新，也包括观念创新、思维创新，还包括政策创新、制度创新等许多方面。2006年，党中央、******提出建设创新型国家的战略。同年5月，自治区召开全区科技大会，发布了自治区党委、政府《关于加强自主创新 建设创新型宁夏的决定》和《宁夏“十一五”科学技术发展规划》，从此拉开了建设创新型宁夏的序幕。几年来，全区各地根据自治区的战略部署，解放思想，转变观念，积极开展制度创新和机制创新，大力推动科学技术快速发展，不断提高管理水平。随着创新型宁夏建设的不断深入，宁夏在制度创新方面取得了一系列重大突破，尤其在科技特派员制度、土地使用权流转制度、沿黄城市带建设制度、金融支持“三农”制度、地方企业与央企业合作制度、科技部与自治区政府建立的部区会商制度等方面取得显著成效，成为宁夏制度创新的亮点。为了全面地了解了创新型宁夏建设的基本情况，发现了影响创新型宁夏建设的重要问题，自治区政府研究室组成调研组深入市县（区）企业、示范园区等，对创新型宁夏建设情况进行了专题调研，现将情况报告如下。
一、宁夏制度创新的成功实践
（一）科技特派员制度的创新，创造了“宁夏模式”
自2002年宁夏开展科技特派员创业行动以来，全区各地进行了全面深刻的探索和创新，从六个方面进行制度创新，创造了“宁夏模式”。
项目带动机制创新。以政府实施的科技项目为载体，既有具体创业内容，又能得到资金扶持，重点是鼓励科技创业，创业利润将替代技术咨询服务收入，成为特派员的主要收入来源。所以，“宁夏模式”的精髓是鼓励科技创业。
资源整合机制创新。宁夏实行“政府一条线，社会一条线，市场一条线”的“三线推进”方式，其创新的亮点就是加入了社会因素，整合了各种资源，实行行政、社会、市场三条线的整体推进。
创业动力机制创新。科技特派员制度首先需要突破的是传统科技传播中个人对科技传播经营收益的占有问题，鼓励科技人员进行各种科技创新活动，并与农民结成利益共同体，形成有机的系统整体，大大提高了科技人员与农民的积极性。“宁夏模式”利益共同体的建立是一个大胆而有效的创新，使本来分离的社会单元结合在一起，提高了科技传播与转化形成科技成果的效率，保证科技人员与农民双方受益。
服务定向机制创新。定向机制使科技特派员制度以农民为中心、以农民的需求为主线，开展技术服务，并对农户技术与服务需求反应敏感，信息传递迅速，保证少走弯路，实现有序发展。这也是一大创新亮点。
政策激励机制创新。一是采取“三保两优先”的政策保障措施，对委派为特派员的公务人员，保留原行政职务，保留原工资、福利、奖金等待遇，保留原单位的编制；对于成效显著的特派员，优先聘任专业技术职务，优先提拔重用。二是采取“三不三奖”政策激励措施。对特派员创业分红、收入多少不查；技术入股的比例由双方协商决定，政府不管；自愿到第一线创业的，原单位不阻留；创业期间有重大贡献者，奖励1万～3万元；效果明显的，工资提前晋档一级；指导农民增收幅度较大的，给予优秀公务员奖励。
金融支持机制创新。通过行政手段，将商业银行的小额贷款、农业综合开发资金、扶贫资金、科技资金和科技创业资金整合在一起，共同支持特派员的创业行动。
（二）土地使用权流转制度创新，破解“三农”难题
土地使用权流转已经成为宁夏上下普遍关注、各地积极探索发展的一项重大创新实践。随着土地承包关系的长期稳定和二三产业的发展，尤其近几年全区设施农业的迅猛发展，土地流转进程不断加快。据统计，2007年底，宁夏农村土地流转面积和涉及的农户数分别比2006年底增长了39.8%和51.8%。截至目前，宁夏流转面积65.1万亩，涉及农户8.4万户，分别占家庭承包耕地总面积和家庭承包经营农户的5.8%和9.8%，略高于全国平均水平。
各地因地制宜进行创新，流转形式日趋多样化。逐步形成了转包、转让、互换、出租、入股、托管等多种形式并存的格局。其中以转包和出租为主要形式，分别占流转土地的60.1%和27.7%。
农村合作组织探索创新，流转面积日趋规模化。随着自治区农业优势特色产业布局发展规划的实施，农村土地流转的组织化程度明显提高，由原来以农户自发、分散、无序的流转逐步向有组织、大规模、有序化流转发展。在经济较发达、产业特色突出、农业经营比较效益高的地区更为突出。同时，组织形式和流转形态不断创新，出现了许多新型组织形式。平罗县探索“农村土地信用合作社”的成功实践，开创了宁夏农村土地中介组织的先河。此外还出现了土地折价入股等形式，在实践中都取得了很好的社会效益和经济效益。
多种经营主体参与创新，流转主体日趋多元化。一大批农业龙头企业、经营大户、农民专业合作组织等积极参与农村土地流转。他们以集约化经营为主，流转规模较大，期限较长，价格较高，而且都有流转合同进行规范，法律约束力较强。银川市大部分设施园艺都采取这种形式，农户和经营主体各自的利益得到较好体现和法律保护。中粮集团在惠农区建设屯河番茄加工基地，2008年流转土地6.2万亩，2009年又流转4.8万亩共11万亩，签订了18年经营合同，是近年来宁夏最大的流转项目之一，给当地现代农业和农村经济发展、带动农民致富和劳动力多种形式转移提供了很好示范。
顺应市场规律进行创新，流转方向日趋市场化。目前农村土地流转的动机发生了根本性改变，已由单方面“甩包袱”转变为多方参与、合法流转、增加农民收入、带动地方经济发展，以前那种无偿使用和象征性收取一点租金的行为正在消失。流转双方都以市场为导向，根据土地供求状况、地力条件和经营产业的经济效益，协商确定流转价格，实现土地等农业生产要素的优化配置，使流转土地的经营权价值得到充分体现。据我们调研掌握，目前银川市设施农业土地经营权流转价格每亩平均在550～600元；平罗县集中进行水稻种植的流转土地价格在300～350元；中粮集团在惠农区流转的番茄生产加工基地价格每亩550元，并合同约定每5年增长50元；泾源县“土地银行”存入土地每亩200元，贷出土地每亩210元。
积极探索土地融资创新，流转功能初试融资化。针对贫困地区农民“贷款难”、银行“难贷款”、土地流转和利用滞后的突出矛盾，吴忠市同心县农村信用联社探索土地承包经营权抵押贷款模式，释放沉睡多年的耕地融资功能，贫困农民通过抵押获得一亩土地不超过3000元、最高5万元的信贷。到期还不了贷款，承包地由村里的土地抵押协会暂时托管，形成了比较完善的管理办法。目前，这种模式已覆盖58个村，受益农民达到4883户，贷款超过4400万元，推行3年来没有一户不及时还贷，实现了信用社和农户的双赢。
城市居民体验农耕乐趣，流转内涵呈现休闲化。2008年，银川市出现了第一个占地面积40亩的市民农园，有130多户市民租地。农园给租种0.3亩以上的市民提供10平方米左右的房屋，方便前来耕种劳作的“城市农民”休息。该农园由盈南村下属一个集体企业组织经营，村民自愿将土地存到公司，公司每年给农户每亩700元地租，农民可以在农园打工，每天赚取40～45元工资。市民租地费用大概为0.1亩一年160元，可以一年一租，也可三年一租。市民忙的时候，可通过电话随时交给运营公司托管，由打工农民代为管理。
大胆探索荒地、沙漠买断和无偿划拨，流转目标实现生态化。中宁县科技局和中卫市科技局利用科技力量，把发展设施农业与荒地和沙漠的综合治理紧密结合起来，大规模推进荒沙地和沙漠设施农业试验，大胆探索荒沙地和沙漠土地经营权买断和无偿划拨的流转形式，保证了设施农业规模化经营的土地需求。中宁县为了解决科技工作者没有科技项目推广试验土地平台的问题，在大青山建立了早作节水农业示范基地，采取买断的形式，用每亩1000元价格，将大青山一部分农民根本无法耕种的土地进行整合，由科技工作者先行进行设施农业试验，成功后全面推广。这种方法效果很好。中卫市积极探索在干旱沙漠地区发展设施农业与生态防风治沙相结合的模式，用沙地换土地，解决人多地少的问题。按照市委、市政府统一规划，由市科技局牵头，与其他部门通力合作，在腾格里沙漠南缘建设沙漠农业科技示范园区，水、电、路、设施大棚的地基和墙体等由科技局负责统一建成后，向区内外招商，所有前来投资沙漠设施农业的个人和企业，土地一律无偿划拨，在宁夏设施农业发展与生态环境综合治理和荒地、沙漠利用方面开辟了一条新途径。
（三）金融支持“三农”的制度创新，开辟了“宁夏之路”
从2006年起，自治区着眼解决“三农”发展的融资难题，推进金融体系改革，大力发展新型农村金融组织，引导各类资金回流农村，探索“五种模式”，走出了一条适应“三农”特点的“宁夏之路”，为应对当前金融危机、稳定农业发展、促进农民增收提供了借鉴。
创新贷款模式，打通“三农”融资主渠道。改制重组地方金融机构，推广“龙头企业+基地+农户”的贷款模式，启动实施“好银行”工程。改制后的宁夏银行、黄河农村商业银行、石嘴山银行充分发挥金融支农主渠道作用，通过集中支持一批农业龙头骨干企业、设施农业和千家万户的种养业，带动产业基地，帮助农民增收致富。
创新贷款“直通车”机制，激活各类资本服务“三农”。大力发展小额贷款公司，建立“民间资本（大银行）→小额贷款公司→农民”贷款直通车模式，通过吸引、聚集各类企业法人资金和自然人资金入股，组成具有独立法人资格的新型农村金融机构，以“零售”方式向农民提供小额贷款。为解决小额贷款公司的后续资金，推进建立由大银行向小额贷款公司批发贷款，再由小额贷款公司向农民零售贷款的“直通车”机制。目前，宁夏已发展小额贷款公司42家，覆盖所有市、县（区），形成了科技特派员型、招商引资型、教育助学型、妇女创业型、反贫困型和助残就业型六种模式。
创新组建村镇银行，重点扶持农民创业就业。通过组建村镇银行，积极探索“无抵押、无担保”的放贷模式。村镇银行坚持“小额、分散、便捷、规范”的原则，当地有一定劳动技能的人带着身份证就可申请到5000元～8万元不等的贷款，具体额度视农户种养规模和实际需求而定。宁夏第一家村镇银行——吴忠市滨河村镇银行，成立于2008年8月。滨河村镇银行通过农产品贩运大户、农业龙头企业等中介组织牵线、推荐，直接向其产业链、利益链上的农户放贷。
创新“放贷物”模式，全力支持农民发展生产。设立农村资金物流调剂中心，推行“资金（物资）+农户（基地）+市场”的贷款模式。农村资金物流调剂中心由农民、企业自愿入股组成，在运营中紧紧围绕农业生产、加工、流通等环节上的需求，为入股农户、当地农民提供小额贷款、农资物流等全程化服务。中心打破单纯发放现金的放贷方式，将农用物资作为“放贷物”，不仅为农民提供种子、化肥、农药等产前服务，而且还将技术、营销等产中、产后服务纳入视野，成为联结分散农户与大市场的桥梁。银川市兴庆区掌政镇农村资金物流调剂中心于2007年开始试点，是宁夏首家农村资金物流调剂中心，由200户农民和3户企业共同发起，注册资金1000万元，理事会由4名农民股东和3名企业法人股东组成，理事长、法人代表由农民股东担任，放贷（物）一般控制在3000元～3万元。为控制风险，规定企业法人股东不能为关联企业，不得在中心贷款，单个企业法人股不得超过50%。目前，这一模式已在中宁石空镇、平罗城关镇、金凤区丰登镇等地推广。
创新财政资金配股模式，帮助农民脱贫致富。建立村级互助资金，发展“财政+农户”贷款模式。村级互助资金是将财政扶贫资金作为政府配股，由农户自愿入股，同时接受社会捐赠资金，主要为当地贫困户发展种植、养殖、加工和流通业提供小额贷款的扶贫型金融服务组织。从2006年宁夏开始村级互助资金试点。自治区向每个试点贫困村下拨20万元启动资金，吸收本村农民入股。每股1000元中，农户投入400元，政府配股600元；特困户每股只需投入200元，由政府在配股600元的基础上再赠股200元。每户农民最多可入3股。互助资金坚持“民有、民用、民管、民享”，实行封闭运行、有偿使用、互助互济、滚动发展。农户根据自身实际需求申请借款，最高限额不超过5000元。申请借用时，须由五户信誉较好的家庭联保，如逾期不还，担保户应负连带清偿责任。使用互助资金需支付相当于或低于同期农信社小额贷款利率的占用费，占用费收入的40%滚入本金，60%用于分红和提取管理费。目前，宁夏村级互助资金组织已发展到108个，占绝对贫困村的100%。
（四）加强与央企重组合作，探索了产业重组合作的新模式
宁夏响应中央提出的央企重组号召，积极引进一批和宁夏产业关联度较高、能够影响和带动地方经济快速发展的央企，对宁夏相关产业和企业进行重组与合作，产生了重组合作的良性效应。2005年开始短短几年，中国盐业总公司、中国华电集团公司、中国********公司和长城资产管理公司等12家央企入驻宁夏，在同行业中捷足先登，浓度融入宁夏经济发展的经济洪流，实现了一个又一个跨越。中国神华与宁夏煤业集团重组后，仅2007年固定资产投资就达103亿元，高于过去50年宁夏煤炭工业固定资产投资的总和。2008年4月，中国电力投资集团公司入股的宁夏青铜峡铝业股份有限责任公司，投资约220亿元开工建设了三个特大型预焙阳极电解铝系列及配套的自备电厂。经过重组合作，宁夏国有企业户数近5年多减少了近一半，而资产总额却增加了近一倍，达1300多亿元。宁夏国资委监管的包括独资、控股和参股企业在内的16家国有企业，经营质量明显提高，到2007年净资产、销售收入和利润分别比2003年末增长1.1倍、1.64倍和8.9倍。这些中央骨干企业入驻宁夏，有力推动了宁夏地方国有企业走出困境和地方国有经济结构的调整，并促使国有资本进一步向优势行业、优势产业、优势企业和优势产品等关键领域集中，实现了共同发展、互助互赢。
（五）与国家有关部委建立会商机制的制度创新，提升了宁夏跨越式发展能力
为了深入贯彻党的十七大精神，认真落实《******关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》，集中国家和地方各种资源，提升宁夏跨越式发展能力，促进宁夏经济社会又好又快发展，国家有关部委与宁夏建立了部区会商制度，打破了以往单纯的行政垂直领导关系，成为宁夏发展历史上一次重大突破。
加大科技创新力度，与国家科技部建立部区会商制度。科技部与自治区政府决定成立部区合作委员会，原则上每两年举行一次部区工作会商，总结、部署相关工作，协调重大事项，实施期限为2008～2012年。2008年已签署的会商主题包括：加快黄河河套（宁夏）灌区绿色农产品基地建设；促进宁东能源化工基地又好又快发展，加强宁夏中部干旱带和南部山区生态文明建设，推动宁夏特色优势新材料产业做大做强，推动具有宁夏特色的区域科技创新体系建设等五方面的内容。这将使自治区在科技部指导帮助下，创新科技管理体制，认真落实部区工作会商议定书的各项内容，充分发挥自主创新在促进宁夏跨越式发展中的科技支撑作用。
加大文化创新力度，与国家文化部建立部区会商制度。2009年3月9日，文化部与自治区部区会商机制正式建立。双方将在未来5年里围绕确定的5项会商主题，推动宁夏文化大发展大繁荣。本轮会商共有5个主题：一是共同推动文化部、国家文物局贯彻落实《******关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》，支持宁夏文化建设有关实施意见的落实；二是共同推动公共文化服务体系建设；三是共同组织实施文化精品建设和特色品牌培育工程；四是共同推动宁夏文化遗产保护和利用；五是共同推动文化体制创新和文艺人才培养。这将使宁夏紧紧抓住与文化部发展合作这一契机，按照“小省区办大文化”的总体目标，紧紧围绕宁夏丰富的文化资源，大力实施公共文化服务提升、文化基础设施建设、文化活动品牌培育、文化精品引领、文化产业促进、文化遗产保护六大工程，最大限度满足人民群众多方面、多层次、多样化的文化需求，促进宁夏以优秀回族文化为主体的多元文化大发展、大繁荣。
此外，早在2007年10月18日，自治区农牧厅就与宁夏调查总队建立农业和农村经济发展形势定期会商制度。包括：每半年召开一次由两部门主要领导主持，业务主管领导及相关业务处室负责人参加的会商会议，对农业和农村经济发展主要情况进行通报。加强工作沟通、协调及信息交流共享，准确把握农业和农村经济发展趋势，更好地为自治区党委、政府提供及时、准确、可靠的决策依据。