1908年秋，清政府派曾在美国留学并有亲美情绪的奉天巡抚唐绍仪赴美，名义上是致谢美国退还庚子赔款，实际上是商谈中、美、德联盟和借款问题，目的是联络美国财团、落实美国对华贷款。
唐绍仪是广东香山县人，自幼随父在上海读书。1874年，才13岁的他就被选送去了美国留学，也就是容闳带队去的那一些幼童留学生。1881年回国时，他已经毕业于美国著名的耶鲁大学。
回国后，才华出众的唐绍仪先在地方办一些外交事务，后来当权者看中其才华，推荐到袁世凯手下任职，很为袁所赏识，渐渐地就引以为亲信。
唐绍仪办得最为出色的一桩外交事务是与英国人就西藏问题的谈判。1902年，英国入侵西藏，而后逼迫藏方签订了一个《拉萨条约》。清廷即派唐绍仪为驻英公使，跟英方谈判，要求修改《拉萨条约》。这次谈判唐绍仪表现了一个干练的外交官的风度和口才，在谈判时不卑不亢，丝毫没有弱国代表软弱可欺的那种通病。最后总算给中国争回了主权这一重要权利。
唐绍仪做了奉天巡抚，也看到日俄两国咄咄逼人的野心这一现实。所以急切地想通过他对美关系较好这一优势，引进美国资本，修建铁路，牵制日俄势力。
1907年，与美国谈判达成的协议中有关开发事宜不了了之。他不肯罢休，故而再赴美国，想做成这一笔大交易。
当然此事还得靠着那位铁路大王哈里曼。因为上了日本人的一次大当，这个美国大亨下了决心，非要在中国东北修成一条铁路不可。唐绍仪去美国，也是先找的哈里曼。
那么大一项投资工程，单是一个大亨也是担不起的，自然还得要美国政府出面来做成它。于是，就在哈里曼的直接指使下，司戴德和唐绍仪在纽约积极进行了设立东三省银行“开发满洲”的商谈。
但是在此之前，由于日本看到中美关系日趋亲密，恐进而结成中美联盟，所以深感恐惧。于是指示其驻华盛顿大使高平小五郎，匆忙向美国提出签订《日美协议》的建议，改善因南满铁路问题而发生的日益恶化的美日关系，决意破坏唐绍仪的赴美使命。
就在唐绍仪率队到达美国后不几天，日本驻美大使高平小五郎就赶紧去照会美国国务卿罗脱，提出日本方面的一些和解性的提议，说得诚恳而又合美国政府的口味。其中不无针对地让美国明了列强间必须保持一种高过中国一头的胜利者姿态，不能把立场站错了。
而在此时，美国没能看透日本这样急切地主动前来修好关系，应是有其急功近利的目的，反而以为日本确有诚意，便也就向日本妥协了。
1908年11月13日，日本驻美大使高平小五郎和美国国务卿罗脱以互换照会的形式达成了协定，即《美日罗脱协定》。两国同意维持列强在中国的工商利益的机会均等，以保障列强在中国的共同利益。
有了这个协定，日本方面就可以要求美国把日美关系放在与中国关系更为优先的位置上了。美国既已签下这个协定，就需要对日本做暂时的妥协。这个协定的直接效果，就是美国把自己的手脚缚住了，它对“东三省银行”的计划不能积极支持，对前来与之谈判的中国代表也表示出冷淡的意思。
日本人横里打过这一拳，就把信心十足的唐绍仪等弄到十分尬尴的地步。他们虽然也还在谈判大规模借款，但是心里已经明白，因为日本人这么暗中捣鬼、设下障碍，美国人态度一变，这一计划肯定是行不通了。
正在此时，即1908年11月间，光绪皇帝和慈禧太后相继死去，载沣监国摄政。1909年1月，袁世凯被迫辞职，身为袁亲信的唐绍仪必然也随之失宠，未几，来了一道命令，唐绍仪等就被召回国内。借款交涉因而中止，而美国第三次向“满洲”进发的愿望也就再一次泡汤了。